Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. S. jest uchwała Rady Gminy Chrząstowice z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chrząstowice. Uchwałę tą podjęto na podstawie art. 12 ust. 1 w zw. z art. 23 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) oraz uchwały nr XVII/130/2004 Rady Gminy Chrząstowice z dnia 13 maja 2004 r. w sprawie przystąpienia do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chrząstowice.
Zaskarżona uchwała stanowi w § 1, że uchwala się zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chrząstowice, po czym określa, że integralną częścią uchwały jest część tekstowa zmiany Studium zawierająca ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy Chrząstowice przyjęte uchwałą nr XXVII/150/2000 Rady Gminy Chrząstowice z dnia 30 października 2000 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chrząstowice, rysunek zmiany Studium i rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu zmiany Studium, stanowiące załączniki nr 1,2 i 3. Dalej zaskarżona uchwała określała, że jej wykonanie powierza się Wójtowi Gminy Chrząstowice (§ 2), a w § 3, że uchwała ta wchodzi w życie z dniem podjęcia.
Przed wniesieniem skargi do sądu A. S. pismem z dnia 22 września 2006 r. wezwał Radę Gminy Chrząstowice do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu tego wezwania wskazał w punktach, że Rada Gminy nie respektuje "wniosku Rady Sołeckiej w punkcie 9 uchwały", nie respektuje "wyroku WSA w Opolu z 25 listopada 2004r. sygn. Akt II SA/Wr 2060/03" i nie respektuje " wyroku WSA w Opolu z 24 lipca 2006 sygn. akt II KO/Op 37/06". Podnosząc powyższe skarżący zarzucił "brak zainteresowania mieszkańcami gminy i bezprawne działania przeciw swoim mieszkańcom".
Uchwałą nr XL/287/2006 z dnia 23 października 2006r Rada Gminy Chrząstowice działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm.), nie uwzględniła wezwania A. S. do usunięcia naruszenia prawa w uchwale z 29 sierpnia 2006 r.
W skardze sądowoadministracyjnej A. S. zarzucił uchwale z 29 sierpnia 2006 r. "naruszenie art. 21 Konstytucji, K.p.a., ustawy o samorządzie gminnym i ustawy prawo budowlane oraz rozporządzeń wydanych na podstawie tych ustaw". Podniósł też "zlekceważenie wyroków WSA w Opolu z 25 listopada 2004 r. i z 24 lipca 2006 r., i wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości lub w części". W uzasadnieniu skargi, odwołując się do zapadłych wcześniej orzeczeń sądowych, akcentował niedopuszczalność lokalizacji obwodnicy wsi Lędziny w sposób proponowany w planie przestrzennego zagospodarowania Gminy Chrząstowice. Podniósł, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało odrzucone w uchwale Rady Gminy Chrząstowice z 23 października 2006 r. tak jakby radnych nie obowiązywały wcześniejsze orzeczenia sądowe.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W pismach procesowych z 20 lutego, 7 maja 2007 r. i 10 maja 2007 r. skarżący podtrzymał żądania skargi i wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego.
W trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd dopuścił dowód z akt spraw sądowoadministracyjnych II SA/Wr 2060/03 i II SA/Op 183/06 (poprzednio II KO/Op 37/06) na okoliczność przedmiotu tamtych postępowań i zapadłych w nich orzeczeń, ustalając, że wniesione w nich skargi przez A. S. dotyczyły zarzutów do projektu planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Chrząstowice.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu.
Na wstępie zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego."
Charakter prawny wezwania do usunięcia naruszenia prawa bywa określany w literaturze jako "niejednoznaczny". Nie występuje w ramach toku instancji administracyjnych. Jego celem jest stworzenie możliwości autokontroli własnego działania przez organ wezwany. Ta autokontrola występuje tylko i wyłącznie w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do Sądu. Jest to inny rodzaj autokontroli niż uprawnienia organu wynikające z art. 132 K.p.a. lub 54 § 3 P.p.s.a. (por. T.Woś i inni w "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz" Wyd. Prawnicze Lexis Nexis – Warszawa 2005 r. str.241).
Przedmiotem rozstrzyganego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia jest uchwała organu gminy podjęta w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, czyli w trybie przewidzianym w art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem w sprawie z zakresu administracji publicznej. Takie wezwanie jest czynnością formalną. Powoduje wszczęcie postępowania mającego na celu zmianę lub uchylenie uchwały organu wskazanej gminy. Wezwanie winno zatem zawierać oznaczenie:
- - podmiotu wzywającego
- - organu wezwanego
- - aktu (uchwały) mających być przedmiotem autokontroli
- - konkretyzacji interesu prawnego lub uprawnienia wzywającego, które zostały naruszone (por. też postanowienie NSA z dnia 24 czerwca 2002 sygn. OSA 2/02 opubl. O NSA 2003/1/2).
Bezskuteczność wezwania stwarza dopiero po stronie wnoszącego je podmiotu, możliwość indywidualizacji prawa do wniesienia we właściwym terminie skargi do Sądu administracyjnego, czyli realizacji konstytucyjnej zasady prawa do Sądu (por. art. 45 ust 1 Konstytucji). Prawo to jest prawem każdego obywatela. Może zostać jednak obwarowane pewnymi warunkami formalnych. Do podstawowych warunków formalnych, od których spełnienia zależy "otwarcie" drogi do Sądu zalicza się:
- - wniesienie skargi do Sądu w przewidzianym terminie i uiszczenie wpisu,
- - wyczerpanie środków odwoławczych lub innych podobnych przewidzianych przez prawo np. takich o jakich stanowi cytowany art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Dopiero spełnienie warunków ustawowych ustalonych w ustawach otwiera stronie prawo do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez Sąd.
Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 P.p.s.a. Sąd w pierwszej kolejności bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia. Przesłankami tymi są: niewłaściwość Sądu (pkt 1 cyt. artykułu), niezachowanie terminu (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6).
Jak już wskazano wyżej warunkiem formalnym skuteczności wniesienia skargi jest wcześniejsze bezskuteczne wezwanie organu gminy, którego uchwałę podmiot składający wezwanie zaskarża, do usunięcia naruszenia.
Bezskuteczność wezwania musi dotyczyć wezwania prawidłowego formalnie i merytorycznie. Nie można przyjąć za wezwanie każde pismo strony. O zakwalifikowaniu pisma jako wezwania nie decyduje jego tytuł, ale treść. Dlatego wezwanie musi być rzeczywiste.
Bezskuteczność wezwania zachodzi zarówno, gdy wezwany organ nie zajął żadnego stanowiska ale również, gdy nie uwzględnił wezwania, przy czym formą prawidłową dla tej odmowy może być tylko uchwała rady gminy.
Jednak nawet podjęcie uchwały rady gminy wobec nieprawidłowego wezwania nie konwaliduje jego braków.
Jednym słowem strona skarżąca uchwałę rady gminy musi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym złożyć wobec organu prawidłowe wezwanie. Dlatego wezwanie odnoszące się do skarżonej uchwały, wskazujące na konkretne naruszenie zawarte w uchwale, jest warunkiem koniecznym późniejszego wniesienia skargi.
W realiach rozpoznawanej sprawy wezwanie A. S. zawarte w piśmie z 22 września 2006 r. nie jest skutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia, mającego występować w uchwale Rady Gminy Chrząstowice z 29 sierpnia 2006 r. Nr XXXVIII/269/2006.
Z uzasadnienia wezwania wynika, że skarżący zarzuca uchwale brak "respektowania" wniosku Rady Sołeckiej i dwóch orzeczeń sądu administracyjnego. Co do pierwszego punktu uzasadnienia pisma z 22 września 2006 r. odnotować należy, że skarżąca uchwała nie zawiera paragrafu dziewiątego, ani punktu o tym numerze w obrębie istniejących trzech paragrafów. Zapewne skarżący miał na myśli treść dziewiątej uwagi z listy uwag zgłoszonych do projektu zmiany studium, którą to listę do skargi sądowej załączył. Ta uwaga wprost domaga się od organu "uwzględnienia wyroku" wydanego wobec J. G. i skarżącego. Wyroki te z kolei precyzuje pkt 2 i 3 uzasadnienia wezwania.
Do cytowanych przez skarżącego wyroków sądowych Sąd odniesie się poniżej, natomiast w tym miejscu należy wskazać na zapis art. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z nim rozstrzygnięcia Wójta, burmistrza, prezydenta miasta albo marszałka województwa o nieuwzględnieniu odpowiednio wniosków dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uwag dotyczących projektu tego studium wniosków dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwag dotyczących projektu tego planu albo wniosków dotyczących zagospodarowania przestrzennego województwa – nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Zatem skarga A. S., w części odnoszącej się do rozstrzygnięcia uwagi zgłoszonej do projektu zmiany studium, nie mogła zostać uwzględniona już choćby z mocy tego przepisu.
Z kolei wymienione przez skarżącego orzeczenia Sądu dotyczyły uchwał rady gminy w przedmiocie zarzutów do projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że wyroki sądowe do których odwołuje się skarżący zapadły w przedmiocie uchwał Rady Gminy Chrząstowice zupełnie odrębnych od obecnie skarżonej uchwały z dnia 29 sierpnia 2006 roku. Ich "respektowanie" sprowadzić miało się w praktyce do ponownego rozstrzygnięcia zarzutów A. S. co do uchwały Rady Gminy Chrząstowice z 21 stycznia 2001 r. i z 30 czerwca 2003 r. Sąd podkreślał to w uzasadnieniu orzeczeń, szczególnie w sprawie II SA/Op 183/06. Jeśli natomiast intencją skarżącego było wdrożenie trybu z art. 154 § 1 P.p.s.a., to winien dać temu także jednoznacznie wyraz w powołanym piśmie z 22 września 2006r. Podstawy skargi sądowej zgłoszonej w trybie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym i w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. są bowiem zgoła odmienne. Ten pierwszy dotyczy aktu (uchwały) będącej przedmiotem oceny pod kątem legalności, a drugi orzeczenia sądowego wcześniej wydanego.
Z tych przyczyn i z mocy art. 58 § 1 pkt. 6 P.p.s.a., wobec nie wyczerpania trybu wezwania do usunięcia naruszenia przewidzianego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarga podlegała odrzuceniu.