Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Głubczycach, zwanego dalej także "skarżącym", jest Uchwała Nr IX/79/15 Rady Gminy Branice z dnia 17 sierpnia 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat cmentarnych oraz za korzystanie z urządzeń na cmentarzach komunalnych w gminie Branice.
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm; obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 713), zwanej dalej "u.s.g" oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 ze zm.; obecnie Dz. U z 2019 r. poz. 712 ze zm.).
W akcie tym ustalono opłaty za usługi pogrzebowe na cmentarzach komunalnych w gminie Branice (§ 1), opłaty za miejsce na cmentarzach komunalnych w gminie Branice (§ 2), opłaty za przedłużenie korzystania z miejsca na cmentarzach komunalnych w gminie Branice po upływie pierwszego okresu 20 lat (§ 3), opłatę za korzystanie z urządzeń na cmentarzach komunalnych w gminie Branice (§ 4), stawkę jednorazowej opłaty za dodatkowe usługi prowadzone na cmentarzach komunalnych w gminie Branice (§ 5), uchylono Uchwałę Nr XXX/155/08 Rady Gminy Branice z dnia 25 listopada 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat cmentarnych oraz za korzystanie z urządzeń na cmentarzach komunalnych w gminie Branice (§ 7), wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Branice (§ 8) określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 9).
Opisaną uchwałę zaskarżył Prokurator Prokuratury Rejonowej w Głubczycach, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Uchwale zarzucił rażące naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), zwanej dalej także "ustawą", polegające na uznaniu, że przedmiotowa uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, gdy tymczasem uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, a zatem powinna być opublikowana zgodnie z art. 4 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy (pkt 2).
W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i powinna zostać opublikowana. Akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia. Powyższy wymóg nie został spełniony, bowiem w zaskarżonej uchwale nie przewidziano jej publikacji i określono samodzielnie w § 9 datę jej wejścia w życie, określając ją jako dzień podjęcia.
W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy Branice wskazał, że Rada Gminy Branice przychyla się do argumentacji skargi i podjęła działania celem wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Jednocześnie wniesiono o umorzenie postępowania "po uprzednim uchyleniu Uchwały Nr IX/79/15 Rady Gminy Branice z dnia 17 sierpnia 2015 r. (...)". Wskazano również, że "zakres uchwał organów gminy podlegających publikacji stanowi zagadnienie kontrowersyjne i sporne".
W piśmie z dnia 9 marca 2020 r. Wójt Gminy Branice oświadczył, że zaskarżona uchwała nie wywołała skutków prawnych. Pismem z dnia 21 sierpnia 2020 r. Sąd wezwał Gminę Branice do złożenia oświadczenia, czy w oparciu o zaskarżoną uchwałę dokonywane były pochówki i naliczane opłaty cmentarne. W odpowiedzi na to wezwanie Dyrektor Samorządowego Zakładu Budżetowego Gospodarki Komunalnej w Branicach pismem z dnia 24 sierpnia 2020 r. oświadczył, że Samorządowy Zakład Budżetowy Gospodarki Komunalnej w Branicach naliczał opłaty związane z usługami cmentarnymi oraz pochówkami zgodnie z zaskarżoną uchwałą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została Uchwała Nr IX/79/15 Rady Gminy Branice z dnia 17 sierpnia 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat cmentarnych oraz za korzystanie z urządzeń na cmentarzach komunalnych w gminie Branice, przy czym uchwale tej nie nadano statusu aktu prawa miejscowego (nie przewidziano obowiązku jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego). Z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze omawianej uchwały, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że skarga dotyczy aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skargę tę wniósł Prokurator Rejonowy w Głubczycach, na zasadzie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r. poz. 740, z późn. zm.), zgodnie z którym jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Wywiedzenie skargi w tym trybie nie musiało być poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżenia ani nie było ograniczone terminem zaskarżenia zatem, skargę należy uznać za dopuszczalną.
W tym miejscu należy odnotować, że po złożeniu skargi zaskarżona uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego. W dniu 24 lutego 2020 r. Rada Gminy Branice podjęła Uchwałę Nr XIX/179/20 w sprawie ustalenia wysokości opłat cmentarnych oraz za korzystanie z urządzeń na cmentarzach komunalnych w Gminie Branice, na mocy której zaskarżona uchwała utraciła moc (§ 8).
Z tego względu rozważenia wymagała również kwestia związana z ewentualnym zaistnieniem przesłanki bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd umarza postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z przyczyn innych niż wskazane w pkt 1-2. W ocenie Sądu, pomimo podjęcia w dniu 24 lutego 2020 r. uchwały dotyczącej stawek opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych - postępowanie sądowoadministracyjne w rozpoznawanej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe. Bowiem z treści pisma procesowego Dyrektora Samorządowego Zakładu Budżetowego Gospodarki Komunalnej w Branicach z dnia 24 sierpnia 2020 r. wynika, że Zakład naliczał opłaty związane z usługami cmentarnymi oraz pochówkami zgodnie z zaskarżoną uchwałą. Z tego powodu, choć w dacie orzekania przez Sąd uchwała objęta skargą już nie obowiązuje, może jednak być nadal stosowana do zdarzeń prawnych, które zaszły w czasie stosowania jej postanowień.
Zwrócić uwagę wypada na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94/2/44) wyraził pogląd, że "skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę". Także w orzeczeniu z dnia 11 kwietnia 1994 r. Trybunał wywodził, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Wskazane poglądy należy odnieść również do niniejszej sprawy, zwracając uwagę, że skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty podjęcia są dalej idące, niż uchylenie uchwały – wywierające skutki od daty uchylenia. Dlatego uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę, ponieważ sąd ten posiada uprawnienia do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc).
Wówczas uchwałę tę należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (tak: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1571/12; z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 355/14 – wszystkie przywołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z powyższego wynika konieczność poddania zaskarżonej uchwały kontroli Sądu, gdyż wydanie wyroku stwierdzającego jej nieważność znosi skutki uchwały od początku jej obowiązywania, dając możliwość weryfikacji czynności podjętych na podstawie nielegalnego aktu.
Przystępując do oceny zaskarżonej przez Prokuratora uchwały, podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność, co do zakwalifikowania aktów regulujących kwestie opłat za świadczenie usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej do kategorii aktów prawa miejscowego. Zgodnie z jedną linią orzeczniczą tego rodzaju akty nie stanowią aktów prawa miejscowego, lecz są aktami o charakterze kierownictwa wewnętrznego (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2005 r., sygn. akt II OSK 138/05; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 1103/08; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt OSK 19/06). W opozycji do powyższego twierdzenia pozostaje drugi nurt orzeczniczy, zgodnie z którym regulacje te stanowią akty o charakterze prawa miejscowego. Akty te mają bowiem charakter powszechnie obowiązujący, a ich adresatem, na którego nakładają określone obowiązki, nie jest sama administracja, lecz wszystkie podmioty prawa, zewnętrzne wobec administracji (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 662/15; wyrok NSA z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 1022/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1360/15; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 73/13; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 865/16; z dnia 11 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 890/15).
Wedle Sądu, do takich właśnie aktów należy zaliczyć kwestionowaną przez Prokuratora uchwałę. Dokonując kwalifikacji tego aktu, trzeba bowiem uwzględnić, że jego adresatem nie jest sama administracja. Reguluje ona w sposób jednostronny kwestie opłat związanych z korzystaniem z cmentarzy komunalnych. Uchwała ta ma charakter generalny - bowiem zawarte w niej normy definiują adresata przez wskazanie pożądanych cech, a nie przez wymienienie nazw adresatów, oraz abstrakcyjny - gdyż nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji.
Ponadto ma ona charakter normatywny, co wynika z postanowień wyznaczających adresatom sposób zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia, oraz zewnętrzny - bo skierowana jest również do podmiotów pozostających poza strukturą administracji. Te wszystkie cechy przemawiają za uznaniem zaskarżonej uchwały za akt prawa miejscowego, którego obowiązywanie - w świetle art. 88 Konstytucji RP - zależy od jego ogłoszenia. Po myśli tego przepisu, warunkiem wejścia w życie aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, jest ich ogłoszenie (ust. 1), zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (ust. 2).
Nadto wskazać należy, że zgodnie z art. 41 ust. 1 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia, w formie uchwały rada gminy. Wyjątkowo, przepis art. 42 ust. 2 u.s.g. dopuszcza, że w przypadku niecierpiącym zwłoki - który w kontrolowanej sprawie z pewnością nie zachodził - przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia. Akty te, w myśl art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, podlegają obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie bowiem z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.
Jak wynika z akt sprawy kwestionowana uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, ponieważ w § 9 tego aktu Rada Gminy Branice postanowiła, że "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Natomiast niedochowanie wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, stanowiącego przy tym warunek jego wejścia w życie, świadczy - zdaniem Sądu - o istotnym naruszeniu norm konstytucyjnych (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co w konsekwencji skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności całości kontrolowanej uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.
W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji.