Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1a ustawy z 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), udzielił W. S. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku handlowo - usługowego w K. przy ulicy X na działce nr ewid. gruntów a. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że W. S. rozpoczął inwestycję na podstawie nieprawomocnej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Inwestycja ta została wstrzymana postanowieniem, a następnie decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] oraz decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, został na inwestora nałożony obowiązek przedłożenia w oznaczonym terminie, ekspertyzy budowlanej i p.poż. obiektu wraz z projektem robót obejmujących roboty konieczne do dokonania budowy, przy czym całość opracowania należało uzgodnić z właściwym organem ds. ochrony zabytków.
W dniu 28 sierpnia 2003r., inwestor przedłożył wymagane w/w decyzją dokumenty wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wznowienie robót, stąd organ uznał, iż spełnione zostały wymogi z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Odwołanie od powyższej decyzji, wniosły A Spółka Akcyjna we W., zwane dalej A S.A., które żądały uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia "przepisów dotyczących ochrony interesów osób trzecich". W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że transport do A S.A. w K. odbywa się od ulicy X, ponieważ przy tej ulicy znajduje się odpowiednia brama wjazdowa i cała infrastruktura związana z jego obsługą, tj. windy, rampy, garaże. Zdaniem odwołującego, wznowienie robót budowlanych i dalsza realizacja inwestycji przez W. S. uniemożliwi prawidłowe funkcjonowanie Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, zapewniając poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Realizacja spornej inwestycji, w ocenie skarżącego, rażąco narusza jego interesy, pozbawiając Zakład dostępu do drogi publicznej od ulicy X. Właścicielem działki o nr ewid. gruntu b, po której odbywa się "teraz" ruch samochodów ciężarowych, jest Gmina [...], z tym, iż na tej działce usytuowany jest deptak miejski, co dodatkowo, w ocenie skarżącego, utrudnia i stwarza niebezpieczeństwo dla ruchu pieszego. Skarżący stwierdził, że brak dostępu do drogi publicznej narusza prawa własności A S.A.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego dotyczącego spornej inwestycji. Ponieważ inwestor rozpoczął realizację inwestycji, zanim decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, stąd Wojewoda [...] decyzją nr [...], z 2 stycznia 2003 r. uchylił decyzję Starosty [...] o pozwoleniu na budowę i umorzył postępowanie. Wobec powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wszczął postępowanie w sprawie tych robót i działając na podstawie art. 50 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego wstrzymał postanowieniem z 12 marca 2003 r., nr [...], prowadzenie robót budowlanych. Postępowanie to zakończyło się decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nr [...], z [...] nakazującą inwestorowi, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (zwanego dalej "ustawą"), przedłożenie wymienionych dokumentów.
Powyższą decyzję A S.A. we W. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu, który postanowieniem z dnia 22 lipca 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 1533/03 odrzucił skargę.
Następnie, A S.A. we W. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], jednakże Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. odmówił stwierdzenia jej nieważności.
W dniu 29 sierpnia 2003 r. inwestor przedłożył żądane przywołaną wyżej decyzją dokumenty, a to: inwentaryzację budowlaną, ekspertyzę techniczną opracowaną przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. M. K., opinię w zakresie prawidłowości zabezpieczenia przeciwpożarowego opracowaną przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. S. W. wraz z opinią [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. bryg. mgr inż. K. S. oraz rozwiązania projektowe obejmujące wszystkie roboty konieczne do dokończenia inwestycji i doprowadzenia budynku handlowo - usługowego do zgodności z wymaganiami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Stąd, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie podjął decyzję na podstawie art. 51 ust. 1a ustawy.
Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że z przedłożonej dokumentacji wynika, iż obiekt pawilonu handlowo usługowego spełnia wymagania art. 5 ustawy, w tym również wymogi z ust. 1 pkt 9. stanowiącym między innymi o prawie dostępu do drogi publicznej. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie przepis ten nie został naruszony. Wskazał, iż Zakład w K. położony jest przy ulicy Y i ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, bowiem dojazd jest możliwy bezpośrednio z ulicy Y, a także przez działkę b. Organ podkreślił, że skoro W. S. wykonał obowiązki wynikające z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], zatem organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji na wznowienie robót budowlanych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, A S. A. we W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, z powodu naruszenia jej interesu prawnego, poprzez zezwolenie inwestorowi na kontynuacje inwestycji na działce, przez którą odbywał się transport z surowcem do produkcji, co spowodowało pozbawienie dojazdu od ul. X i tym samym uniemożliwia funkcjonowanie Zakładu w K. W ocenie skarżącego, wskazanie przez organ, że transport może odbywać się od ul. Y jest sprzeczne z prawem, gdyż na tej ulicy usytuowany jest deptak i przejazd samochodami ciężkimi stwarza zagrażanie dla życia i zdrowia ludzkiego. Stąd skarżący uznał, iż zaskarżone decyzje naruszają przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie odnotować należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu.
Jednocześnie odnotować przyjdzie, iż stosowanie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa obowiązującego na dzień jego wydania, bez względu na zarzuty podniesione w skardze, przy czym powinien wybrać właściwy, przewidziany w przepisach art. 145 – 150 P.p.s.a., sposób rozstrzygnięcia skargi, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Natomiast stosownie do art. 135 P.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Dokonując pod tym kątem oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy Sąd uznał, że skargę należy uwzględnić, aczkolwiek z innych niż podnoszone w skardze powodów.
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji zezwalającą na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku handlowo – usługowego. Podstawę prawną tych decyzji stanowił przepis art. 51 ust. 1 a ustawy z 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przy czym, w pierwszej kolejności Sąd zauważa, że pomimo, iż organy nie podały dlaczego w dacie orzekania zastosowały ten przepis pomimo jego zmiany spowodowanej nowelizacją ustawy, to należało uznać, iż mogły orzekać w trybie powołanego przepisu, bowiem na zasadzie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, "stosuje się przepisy dotychczasowe" (z zastrzeżeniem ust. 2 tego przepisu, który nie dotyczy niniejszej sprawy).
Organy orzekające zgodnie przyjęły, że po wstrzymaniu robót budowlanych, a następnie nałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentacji w wyznaczonym terminie (art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy) i zrealizowaniu tego obowiązku, poprzez dostarczenie organowi żądanej dokumentacji, należało wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1a ustawy, w przedmiocie pozwolenia na wznowienie wstrzymanych robót. Przepis art. 51 ust. 1a ustawy stanowił, że "po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych." Z powyższej regulacji wynika, że zaskarżone decyzje o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych są prawną konsekwencją wcześniejszej decyzji nakładającej na inwestora określone obowiązki budowlane, które wykonano. Stąd, dla oceny zaskarżonych decyzji w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót, należało rozważyć, czy faktycznie zostały zrealizowane obowiązki nałożone decyzją na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Dla przypomnienia przywołać wypada decyzję z dnia [...], nakładającą obowiązek w trybie powyższego przepisu, którą zobowiązano inwestora do przedłożenia następującej dokumentacji: inwentaryzacji budowlanej obiektu, ekspertyzy technicznej opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego i przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych uzgodnionej z Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej w O., rozwiązań projektowych obejmujących wszystkie roboty konieczne do dokończenia inwestycji i doprowadzenia obiektu budynku handlowo – usługowego do zgodności z wymaganiami rozporządzenia (...). Stwierdzić przyjdzie, iż organ wydając decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, który zezwalał nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, ograniczył się wyłącznie do nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentacji, a zatem dokonał błędnej wykładni i zastosowania tego przepisu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
Zgodnie bowiem z przyjętym stanowiskiem w doktrynie i orzecznictwie, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wskazywać konkretne czynności faktyczne w celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w wyznaczonym terminie, co może dopiero doprowadzić do wydania decyzji o wznowieniu robót budowlanych. (wyrok NSA z dnia 28 września 2000 r., II SA/Lu 930/99 oraz z dnia 9 maja 2002 r., SA/Bk 1897/01; wyrok WSA w Warszawie z z 5 listopada 2004 r., IV SA 1212/03-LEX nr 164697 oraz z dnia 25 listopada 2004 r., IV SA 2262/03 - LEX nr 164663; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2005 r., OSK 1780/04 - LEX nr 179100). W rozpoznawanej sprawie, organ nadzoru budowlanego po wstrzymaniu robót budowlanych, na etapie wydawania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, zobowiązany był ocenić czy wykonane już roboty budowlane są zgodne z wymaganiami prawa budowlanego, a jeśli nie to nakazać w decyzji wykonanie czynności, które doprowadzą je do stanu zgodnego z przepisami.
Z kolei, dla rozstrzygnięcia sprawy w trybie przywołanego przepisu, organ nadzoru budowlanego mógł żądać od inwestora w drodze postanowienia, dostarczenia odpowiednich dokumentów, ocen technicznych, ekspertyz, ale w oparciu o przepis art. 81c ustawy, w przypadku powzięcia uzasadnionych wątpliwości, co do prowadzonych robót i stanu technicznego spornej inwestycji. Przepis ten daje uprawnienie do żądania, do przedstawienia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, nie dając podstawy do merytorycznego rozstrzygania istoty sprawy administracyjnej, w której organ konkretyzuje sytuację prawną strony postępowania. Działania organu w tym trybie zmierzają do wyjaśnienia kwestii technicznych, których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy. Dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, na podstawie postanowienia - a nie decyzji administracyjnej - organ nadzoru budowlanego w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy (art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.), mógł podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, co w konsekwencji dawało możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.
W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego I i II instancji błędnie przyjęły i zinterpretowały przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, nadając mu charakter przepisu dowodowego, a nie merytorycznego do nałożenia konkretnych czynności faktycznych. Przyjęły one bowiem, że dopiero z dokumentacji, do której złożenia w oparciu o ww. przepis inwestor został zobowiązany, będzie można ocenić, czy sporne roboty budowlane nie naruszają przepisów prawa budowlanego.
W związku z powyższym przyjdzie stwierdzić, że organy w niniejszej sprawie, nakładając na inwestora, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, zamknęły sobie drogę do wydania decyzji merytorycznej w trybie tego przepisu.
Ponieważ postępowanie organów nadzoru budowlanego po wstrzymaniu robót budowlanych było prowadzone na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy wadliwie, dlatego konieczne było zastosowanie w sprawie środków przewidzianych w art. 135 P.p.s.a. w celu wyeliminowania decyzji nakładających obowiązek dostarczenia dokumentów, które wprawdzie nie były zaskarżone, ale wydane zostały z naruszeniem prawa. Decyzja organu I i II instancji, zezwalająca na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku handlowo – usługowego, wydana w trybie art. 51 ust. 1a ustawy, była konsekwencją wcześniejszej decyzji zobowiązującej inwestora do przedłożenia dokumentów wskazanych w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, bowiem decyzją tą organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji opartą na tej samej podstawie prawnej i rozstrzygnął sprawę merytorycznie.
Z uwagi na to, iż wadliwie wydane decyzje w przedmiocie nałożenia obowiązku miały bezpośredni wpływ na wydanie decyzji pozwalającej na wznowienie robót budowlanych oraz zaskarżonej decyzji organu II instancji utrzymującej ją w mocy, zatem skutkować musiało również uchyleniem obu decyzji w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku handlowo – usługowego, ponieważ z ich uzasadnienia wynikało jednoznacznie, że inwestorowi udzielono takiego pozwolenia wobec wykonania obowiązków nałożonych decyzją organu nadzoru budowlanego. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji oraz decyzje nakładające obowiązek przedłożenia dokumentacji zostały wydane z naruszeniem art. 51 ust. 1a i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Wadliwe nałożenie na inwestora obowiązków, poprzez błędną wykładnię ww. przepisów i ich zastosowanie w sprawie, oznacza, iż przedłożenie żądanych dokumentów nie mogło doprowadzić spornych robót do stanu zgodnego z prawem a następnie do wydania decyzji pozwalającej na kontynuację wstrzymanych robót.
Z uwagi na kolejne zmiany przepisów ustawy, orzekanie przez organ nadzoru budowlanego powinno nastąpić z uwzględnieniem regulacji przejściowej, dotyczącej spraw wszczętych a niezakończonych. Ponadto, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ nadzoru budowlanego winien również ocenić we własnym zakresie przedłożoną przez inwestora dokumentację w przedmiotowej sprawie, co do wykonanych już robót.
W ocenie Sądu, należało uznać, iż doszło do naruszenia prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, stąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, natomiast orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 tej ustawy.