Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. F. (zwaną dalej skarżącą lub wnioskodawczynią) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 20 listopada 2019 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję własną Kolegium z dnia 31 stycznia 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia przebiegu granicy nieruchomości.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 15 października 1984 r., nr L.dz. [...], Naczelnik Gminy Olszanka, na podstawie protokołu granicznego z dnia 23 marca 1984 r., ustalił przebieg granicy działki nr a k.m. [...], położonej w [...], stanowiącej współwłasność M. B., B. M. oraz A we władaniu K. R., z sąsiednimi nieruchomościami. Decyzja została wydana na podstawie art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 53, poz. 298), zwanego dalej dekretem, w związku z § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 maja 1974 r. w sprawie przekazania niektórych spraw z zakresu właściwości organów administracji państwowej wyższego stopnia do właściwości organów administracji państwowej niższego stopnia (Dz. U. Nr 32, poz. 131). W uzasadnieniu organ wskazał, że rozgraniczenie przeprowadzone zostało na wniosek K. R., P. S. oraz H. M. Dalej podał, że granica została ustalona - na odcinku od punku granicznego nr 1 do 2, 3, 4, 5 i od 6 do 7, 8, 9 i 10 - w oparciu o dokumenty geodezyjne z 1948 r., posiadające moc dowodową, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 10 listopada 1948 r. o mocy dowodowej planów i dokumentów przy ustalaniu granic nieruchomości (Dz. U. Nr 55, poz. 439), zwanego dalej rozporządzeniem z 1948 r. Wskazał również, że decyzja po uprawomocnieniu się ma moc wyroku sądowego i stanowi podstawę do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów oraz księdze wieczystej. Końcowo organ pouczył o przysługującym stronom prawie do wniesienia odwołania.
Pismem z dnia 7 listopada 2016 r., A. F. i K. R., będące współwłaścicielkami działki nr a położonej w [...], złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy Olszanka. Jako podstawę wniosku wskazały art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na dzień wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm. - przypis Sądu), zwanej dalej w skrócie K.p.a. Uzasadniając swoje żądanie, wnioskodawczynie podały, że ww. decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, co wynika z faktu, że przeprowadzenie linii granicznej zgodnie z tą decyzją powoduje konieczność odcięcia części budynku gospodarczego znajdującego się na wskazanej działce. Ponadto szkic polowy z dnia 23 marca 1984 r., na podstawie którego dokonano rozgraniczenia, nie oddaje stanu rzeczywistego, gdyż część budynku gospodarczego znajduje się poza granicami działki.
Pismem z dnia 12 maja 2017 r. skarżąca zawiadomiła o śmierci K. R., a następnie w piśmie z dnia 3 lipca 2017 r. poinformowała o toczącym się w Sądzie Rejonowym w [...] I Wydział Cywilny postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nabycia spadku po K. R. Pismem z dnia 31 lipca 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zawiadomiło strony postępowania, że z wniosku A. F. oraz K. R. wszczęte zostało postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Olszanka oraz postanowieniem z tego samego dnia, z urzędu, zawiesiło ww. postępowanie.
Po podjęciu z urzędu postępowania na skutek otrzymania postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział I Cywilny z dnia 27 lipca 2018 r., sygn. akt. [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej K. R. przez córkę A. F., decyzją z dnia 31 stycznia 2019 r., nr [...], Kolegium odmówiło skarżącej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Olszanka z dnia 15 października 1984 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło opisany wyżej przebieg postępowania i wskazało, że w dacie wszczęcia postępowania w sprawie zbadania zgodności z przepisami prawa decyzji z dnia 15 października 1984 r. nie istniał już organ, który ją wydał, ani nie obowiązywały przepisy prawa, na podstawie których została wydana kwestionowana decyzja.
Dalej Kolegium szeroko omówiło kwestę swojej właściwości do przeprowadzenia postępowania nadzorczego. Podkreśliło, odwołując się do poglądów orzecznictwa, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym i ma charakter nadzwyczajny, a ochrona stanu legalności stanowi konkurencję w stosunku do zasady trwałości decyzji. Oznacza to, że w tym postępowaniu nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty. Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami, przewidzianymi w art. 156 § 1 K.p.a. Przechodząc do okoliczności sprawy, Kolegium przypomniało, że badana decyzja została wydana na podstawie art. 8 ust. 1 dekretu i w oparciu o protokół graniczny z dnia 23 marca 1984 r. oraz dokumenty geodezyjne z 1948 r. posiadające moce dowodową.
Organ stwierdził również, że wskazana przez skarżącą niewykonalność decyzji administracyjnej musi być rezultatem niesuwalnych przeszkód technicznych lub prawnych, nie zaś innych trudności technicznych lub ekonomicznych, choćby bardzo poważnych. Decyzji nie można uznać za niewykonalną jedynie dlatego, że jej wykonanie wywoła niekorzystne skutki ekonomiczne dla strony, spowoduje trudności w wykorzystaniu urządzeń technicznych lub wymaga znacznych nakładów finansowych. W ocenie organu, niewykonalność decyzji, jako przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., oznacza, że rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas, aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania, pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją.
Natomiast niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. Ten nieusuwalny charakter niemożności wykonania decyzji ma niezwykle istotne znaczenie przy ocenie istnienia przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Nie stanowią również faktycznej niewykonalności decyzji różnego rodzaju trudności w wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją. Stosownie do powyższego Kolegium uznało, że w sprawie nie zaistniała tak rozumiana przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Olszanka. Organ uznał też, że w sprawie nie zachodzą pozostałe przesłanki warunkujące zastosowanie trybu określonego w art. 156 i n. K.p.a.
Wnioskiem z dnia 9 maja 2019 r. skarżąca wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy, z uwzględnieniem w szczególności argumentów przemawiających za stwierdzeniem nieważności ww. decyzji, a mianowicie faktu, że granica nieruchomości ustalona została przez istniejący budynek gospodarczy. Podkreśliła, że również pracownicy Starostwa Powiatowego w [...] widzą konieczność stwierdzenia nieważności tej decyzji. Natomiast w piśmie z dnia 27 grudnia 2012 r., nr [...], geodeta powiatowy stwierdził, że na rozprawie rozgraniczeniowej nie określono położenia budynków na działce nr a wobec przebiegu granic działki, a punkty graniczne nie zostały pomierzone na osnowę geodezyjną, do operatu nie dołączono wykazu zmian danych ewidencyjnych i m.in. nie obliczono powierzchni rozgraniczanej działki. Ponadto skarżąca podniosła, że powołane przez Kolegium orzeczenia nie dotyczą sytuacji występującej w przedmiotowej sprawie i wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Kolegium decyzją z dnia 20 listopada 2019 r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 31 stycznia 2019 r. W ustaleniach stanu faktycznego Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania i odnotowało, że przeprowadziło dodatkowe postępowania dowodowe, występując do skarżącej o wskazanie, kiedy wybudowany został na działce nr a budynek gospodarczy oraz o nadesłanie decyzji Naczelnika Gminy Olszanka z dnia 15 kwietnia 1984 r., a także do Starosty [...] o nadesłanie całości dokumentacji zgromadzonej w sprawie przebiegu granicy przedmiotowej działki w PODGiK w [...]. Kolegium podkreśliło, że wobec braku przepisu szczególnego, wedle którego to wojewoda albo inny organ administracji publicznej byłby organem właściwym w sprawie, należy przyjąć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest organem właściwym w tej sprawie. Powtórzyło też, że w postępowaniu nieważnościowym nie dokonuje się żadnych nowych ustaleń w kwestiach merytorycznych objętych właściwością organu wydającego kontrolowaną decyzję i w konsekwencji nie można dokonywać rozstrzygnięć w tym przedmiocie.
Działanie organu powinno ograniczać się tylko do uzupełnienia dowodów niezbędnych do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego i stwierdzenia istnienia jednej z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. W omawianym postępowaniu bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji kontrolowanej. Następnie, w kwestii wskazanej przez skarżącą przesłanki stwierdzenia nieważności, wymienionej w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., Kolegium zgodziło się z poglądem wyrażonym w orzecznictwie, że fakt, iż granice biegną poprzez jakiś budynek nie stanowi jeszcze o wadliwości rozgraniczenia i nie jest dowodem na nieprawidłowy przebieg granicy. Podkreśliło, że uprawniony geodeta w prawidłowy sposób przeprowadził czynności rozgraniczenia nieruchomości, wraz z wywiadem terenowym, a strony postępowania rozgraniczeniowego nie wniosły w protokole z przeprowadzenia tej czynności żadnych zastrzeżeń. Końcowo stwierdziło, że w odniesieniu do decyzji Naczelnika Gminy Olszanka nie zachodzą pozostałe przesłanki warunkujące zastosowanie trybu określonego w art. 156 K.p.a.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła obrazę przepisów postępowania, która miała wpływ na treść zaskarżonej decyzji oraz błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę dokonanych ustaleń. W związku z tymi zarzutami wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej, obie wydane w sprawie decyzje pozostają w rażącej i zasadniczej sprzeczności z obowiązującymi normami prawnymi. Przede wszystkim organ nie uwzględnił tego, że objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja od samego początku posiadała wady prawne, bo była niewykonalna, a niewykonalność ta ma trwały charakter. W takiej sytuacji, jeżeli już wniosek wszczynający postępowanie administracyjne w sprawie zawierał alternatywne wskazanie art. 154 § 1 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., koniecznym pozostawało zbadanie w pierwszej kolejności - czego bynajmniej nie dokonano - czy decyzja z dnia 15 października 1984 r. powodowała nabycie prawa.
Dopiero w razie odpowiedzi negatywnej, należało zbadać wystąpienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Skarżąca wskazała też na obowiązki organu wynikające z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 75 § 1 K.p.a. i na tej podstawie wywodziła, że Kolegium powinno dopuścić dowód z pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 27 grudnia 2012 r., podpisanego przez Geodetę Powiatowego w [...], w którym wprost wskazano na brak określenia w tym przypadku położenia budynków na działce nr a wobec przebiegu jej granic, niepomierzenia punktów granicznych na osnowę geodezyjną, niedołączenia do operatu wykazu zmian danych ewidencyjnych i m.in. na brak obliczenia powierzchni rozgraniczanej działki. Powyższe potwierdziło dwóch geodetów, co skarżąca powołała w piśmie z dnia 7 listopada 2016 r.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Nie zgodziło się z zarzutami skargi, wskazując, że we wniosku z dnia 7 listopada 2016 r. skarżąca wyraźnie domagała się stwierdzenia nieważności spornej decyzji. Ponadto chybiony jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 75 § 1 K.p.a., ponieważ w przedmiotowym postepowaniu organ nie rozpatruje sprawy merytorycznie.
Na rozprawie skarżąca oświadczyła, że nie wie, czy podtrzymuje swoją skargę, ale chciałaby, żeby sprawa "ruszyła z miejsca". Dodała, że jest niezadowolona z tego, iż jej mama, która "zdała" gospodarstwo została pozbawiona "zachówku", tj. 30 arów gruntu. Opisała też trudności związane z załatwieniem przedmiotowej sprawy. Wyjaśniła, że wskutek niedokończenia kwestii podziału nieruchomości działki nr a, należący do niej budynek gospodarczy usytuowany jest w części na nieruchomości należącej do pani G., która oświadczyła, iż formalnie może ten budynek rozebrać.
Natomiast postępowanie związane z usunięciem słupka granicznego przez sąsiadów zostało umorzone. Skarżąca okazała zdjęcia, celem wykazania, że udało jej się uratować z całego gospodarstwa tylko dom, natomiast budynki gospodarcze stanowią ruinę. Podała, że chciałaby kupić ten teren, dlatego oczekuje, iż w końcu nastąpi formalny podział nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona przepisom prawa.
Przed przedstawieniem przyczyn, które zdecydowały o takiej ocenie Sądu, w pierwszej kolejności odnotować należy, że przedmiotem badania w rozpoznawanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 20 listopada 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję własną Kolegium z dnia 31 stycznia 2019 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Olszanka z dnia 15 października 1984 r., ustalającą - na podstawie protokołu granicznego z dnia 23 marca 1984 r. - przebieg granicy działki nr a k.m. [...], położonej w [...], stanowiącej współwłasność M. B., B. M. oraz A we władaniu K. R., z sąsiednimi nieruchomościami. Ocena Sądu sprowadzała się zatem do rozważenia podstaw stwierdzenia nieważności w odniesieniu do decyzji objętej tym trybem i prawidłowości przeprowadzenia postępowania w tym zakresie.
Wyjaśnienia wymaga, że postępowanie nieważnościowe jest nadzwyczajnym trybem postępowania, którego celem jest wyłącznie skontrolowanie, czy określona decyzja jest dotknięta jedną z wadliwości wymienionych w art. 156 § 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nadal zwanej K.p.a. Jest to postępowanie nadzwyczajne, samodzielne i całkowicie odrębne w stosunku do postępowania, w którym następuje merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Stanowi ono - jak trafnie argumentował organ - wyjątkową instytucję, stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w przypadku, gdy wydana w tej sprawie decyzja dotknięta była kwalifikowaną wadliwością prawną określoną w art. 156 § 1 K.p.a., a jednocześnie nie zaistniały przesłanki negatywne z art. 156 § 2 K.p.a. Nie służy ono zatem rozpoznaniu sprawy objętej weryfikowaną decyzją w jej zasadniczym przedmiocie. Dopiero stwierdzenie nieważności powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi, który wydał wadliwy akt i rozpoznanie istoty sprawy.
Zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
- 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
- 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
- 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
- 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
- 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Wskazane przez ustawodawcę przesłanki stwierdzenia nieważności mają charakter wyczerpujący, co oznacza brak możliwości stosowania w tym zakresie wykładni rozszerzającej i stwierdzania nieważności z innych przyczyn niż określone w art. 156 § 1 K.p.a. Odnotowania też wymaga, że rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana stanu prawnego czy zmiana okoliczności faktycznych, nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę. Organ - co do zasady - nie przeprowadza też nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie czy kwestionowanie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu zakończonym decyzją będącą przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym.
Natomiast z zasady niekonkurencyjności trybów wzruszania decyzji administracyjnych wynika w szczególności, że wady odnoszące się do samego postępowania, a nie tkwiące w decyzji, mogą być wyłącznie przedmiotem postępowania rektyfikacyjnego prowadzonego na podstawie art. 145 § 1 K.p.a.
Podkreślić również trzeba, że w przypadku, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - postępowanie o stwierdzenie nieważności zostaje wszczęte na wniosek strony, organ powinien dokonać oceny okoliczności faktycznych sprawy, w tym wskazanych we wniosku, w odniesieniu do wszystkich podstaw stwierdzenia nieważności. W rozpoznawanej sprawie Kolegium dokonało takiej oceny i w jej wyniku, zdaniem Sądu, prawidłowo odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez skarżącą decyzji z dnia 15 października 1984 r. Brak było bowiem podstaw do uznania, że zaistniała którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a.
W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutów skargi, wyjaśnienia wymaga, że postępowania nadzwyczajne z art. 154 § 1 K.p.a. i postępowanie z art. 156 § 1 K.p.a. to dwa odrębne postępowania, oparte na odmiennych przesłankach. Jak słusznie przyjmuje się w piśmiennictwie, system nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego jest oparty na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2019, s. 878-879). Dlatego też skarżąca błędnie wskazuje na zależność tych dwóch postępowań i konieczność poprzedzenia decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym, przeprowadzeniem ustaleń co do przesłanek z art. 154 § 1 K.p.a. Ponadto należy dostrzec, że skarżąca wyraźnie we wniosku z dnia 7 listopada 2016 r. powołała się na przesłankę z art. 156 § 1 K.p.a., zaś organ orzekający jest związany treścią wniosku i nie może we własnym zakresie wykroczyć poza treść żądania znajdującego się we wniosku.
Stosownie zatem do art. 157 § 2 K.p.a., organ obowiązany był wszcząć postępowanie nieważnościowe, przyjmując jako podstawę wszczęcia wniosek strony. W sytuacji bowiem wszczęcia postępowania na zasadzie skargowości (na żądanie strony), rodzaj sprawy, jego przedmiot i zakres żądania określa treść złożonego wniosku. Wyżej powiedziane prowadzi w okolicznościach rozpoznawanej sprawy do oczywistej konkluzji, że to treść wniosku skarżącej występującej o wydanie decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. determinowała zakres prowadzonego przez organ postępowania wyłącznie do oceny kwestionowanej decyzji w odniesieniu do ustawowych przesłanek nieważności.
W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, Kolegium dokonało prawidłowych i wystarczających ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, a zatem nie doszło do naruszenia art. 7, art. 75 i art. 77 K.p.a. Z ustaleń tych wynika, że zakwestionowaną przez skarżącą decyzją z dnia 15 października 1984 r Naczelnik Gminy Olszanka ustalił przebieg granicy działki nr a k.m. [...] położonej w [...], stanowiącej współwłasność M. B., B. M. oraz A we władaniu K. R., z sąsiednimi nieruchomościami. Decyzja została wydana na podstawie art. 8 ust. 1 cyt. wyżej dekretu z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości, zwanego nadal dekretem, w związku z § 5 ust. 2 pkt 1 cyt. wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 maja 1974 r. w sprawie przekazania niektórych spraw z zakresu właściwości organów administracji państwowej wyższego stopnia do właściwości organów administracji państwowej niższego stopnia.
Wskazany przepis dekretu stanowi, że po dokonaniu czynności, wymienionych w art. 4-6, powiatowa władza miernicza orzeka o rozgraniczeniu. Natomiast z akt sprawy wynika, że rozgraniczenie przeprowadzone zostało na wniosek K. R., P. S. oraz H. M., a dalsza lektura akt administracyjnych wskazuje również, że w sprawie nie wystąpił spór graniczny, ponieważ protokół graniczny z dnia 23 marca 1984 r., na podstawie którego ustalono punkty graniczne, został podpisany bez zastrzeżeń. Podkreślenia wymaga, że protokół graniczny z dnia 23 marca 1984 r. oraz dokumenty geodezyjne z 1948 r., w tym szkic z dnia 23 marca 1984 r., w świetle przepisów przywołanego wcześniej rozporządzenia z 1948 r., posiadają moc dowodową przy ustaleniu granic nieruchomości. Brak również podstaw do uznania, że czynności rozgraniczeniowych dokonał nieuprawniony geodeta. Jak wynika bowiem z materiału dokumentacyjnego sprawy, w tym z postanowienia z dnia 26 listopada 1983 r., do czynności rozgraniczeniowych wyznaczony został H. K. - uprawniony geodeta, legitymujący się stosownym zezwoleniem.
Powyższe oznacza, że sporna decyzja rozgraniczeniowa została wydana po przeprowadzeniu prawidłowego - stosownie do przepisów dekretu i rozporządzenia z 1948 r. - postępowania rozgraniczeniowego. Ponadto decyzja ta została oparta na dokumentach, które, po pierwsze, nie były kwestionowane przez strony postępowania rozgraniczeniowego, a po drugie, posiadały moc dowodową. Zgromadzony materiał dowodowy świadczy o przeprowadzeniu stosownych i adekwatnych do istniejących w tamtym okresie i zastanej sytuacji, czynności. Przedmiotowe dokumenty mogły zatem stanowić podstawę ustalenia przebiegu granicy działki nr a przez oznaczenie punktów granicznych w sposób określony w kwestionowanej decyzji. Dodać można, że na skutek niezłożenia przez strony odwołania od tej decyzji, stała się ona prawomocna i zgodnie z art. 11 dekretu nabyła moc wyroku sądowego. Następnie zaś stanowiła podstawę do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i w księdze wieczystej.
W przekonaniu Sądu, przywołane przez skarżącą stanowisko geodetów co do nieprawidłowości ówczesnej dokumentacji geodezyjnej nie mogło mieć wpływu na trafny pogląd organu w kwestii nieziszczenia się przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Jak słusznie argumentował organ, niewykonalność decyzji jest rezultatem nieusuwalnych przeszkód technicznych lub prawnych, a te niewątpliwie w sprawie nie występują. Decyzja rozgraniczeniowa została bowiem wykonana przez dokonanie rozgraniczenia zarówno w płaszczyźnie prawnej, jak i faktycznej. W orzecznictwie powszechnie też przyjmuje się, że decyzji nie można uznać za niewykonalną tylko dlatego, iż jej wykonanie wywoła niekorzystne skutki ekonomiczne dla strony, spowoduje trudności w wykorzystaniu urządzeń technicznych lub wymaga znacznych nakładów finansowych (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 307/14, dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Poza tym pamiętać należy, o czym była już mowa wcześniej, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności Kolegium było zobowiązane zbadać stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się to postępowanie. Organ nie rozstrzyga zatem sprawy na nowo, przeprowadzając po raz kolejny pełne postępowanie wyjaśniające, a jedynie bada, czy w dacie wydania kontrolowanej decyzji właściwy organ zastosował prawidłowo obowiązujące wówczas przepisy prawa (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 472/17). Konsekwencją powyższego jest dokonanie przez organ oceny legalności decyzji ostatecznej w oparciu o dowody zgromadzone w postępowaniu zwykłym. Wobec tak zakreślonych granic postępowania nadzwyczajnego, organ nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Kolegium trafnie zatem uznało, że przebieg granicy ustalono w sposób prawidłowy w oparciu o istniejące dokumenty geodezyjne z 1948 r., które zgodnie z wówczas obowiązującym przepisami rozporządzenia z 1948 r. miały moc dowodową przy ustalaniu granic nieruchomości.
Stosownie do wyżej powiedzianego, za nieuprawnione należy też uznać żądanie skarżącej dotyczące przeprowadzenia oględzin przedmiotowej działki, ewentualnie dopuszczenia dowodu z opinii geodety w celu podważenia prawidłowości dokumentów z 1948 r. Uwzględnienie takiego wniosku skarżącej w istocie prowadziłoby do dokonania nowych ustaleń w kwestiach merytorycznych, do czego organ orzekający w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest uprawniony. W postępowaniu tym nie może bowiem rozpatrywać sprawy co do jej istoty.
Rozważając natomiast argumentację skarżącej w kontekście wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. in fine, tj. rażącego naruszenia prawa, należy stwierdzić, że okoliczność, iż linie graniczne przebiegają częściowo przez budynki nie oznacza, że przebieg granic oznaczono wadliwie. Nie jest bowiem rzeczą organu administracyjnego wydającego decyzję rozgraniczeniową, której istotą jest odtworzenie i ustalenie przebiegu granicy, dociekanie źródeł pochodzenia naniesień budowlanych. Ponadto problem "korekty" przebiegu ustalonych decyzją administracyjną granic nieruchomości nie może być przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 679/10, podobnie wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 333/16). Zaakcentowania również wymaga, że przy rozgraniczaniu nieruchomości ustala się na gruncie przebieg granicy już istniejącej, wynikający z dokumentów geodezyjnych i map zawierających dane do jej ustalenia.
I tak też stało się w rozpoznawanej sprawie, ponieważ na podstawie dokumentów geodezyjnych sporządzonych - jak wykazano wyżej - w sposób prawidłowy, dokonano ustalenia przebiegu granicy na działce nr a. Nie należy natomiast do obowiązków organu orzekającego w sprawie rozgraniczenia analiza lokalizacji obiektów budowlanych, co mogłoby być istotne np. w postępowaniu w przedmiocie podziału nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2898/17). Reasumując, stwierdzić trzeba, że powołana przez skarżącą okoliczność, iż sporna granica przecina budynek gospodarczy, nie świadczy o naruszeniu prawa kwestionowaną decyzją w sposób rażący. Nie można też stwierdzić, że kwestionowana decyzja naruszała materialne podstawy prawne jej podjęcia.
W ocenie Sądu, w stosunku do analizowanej decyzji nie zaistniały również pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. Kontrolowana w trybie nieważności decyzja z dnia 15 października 1984 r. wydana została przez właściwy organ. Nie można ponadto stwierdzić, aby decyzja została wydana bez podstawy prawnej w sytuacji, gdy przepis art. 8 ust. 1 dekretu odwołuje się wprost do decyzji o rozgraniczeniu. Nie dotyczyła również sprawy, która już wcześniej byłaby rozstrzygnięta ostateczną decyzją. Powyższe wyłączało zatem uznanie, że wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 K.p.a. Skoro natomiast decyzja ta została skierowana do osób, które były stronami postępowania rozgraniczeniowego, nie została także spełniona przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Wykonanie decyzji nie mogło ponadto wywołać czynu zagrożonego karą, co wyłączało przesłankę z art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a., a sama decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, stanowiącej przesłankę nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. W odniesieniu do ostatniej przesłanki, zauważyć trzeba, że nie zaistniała z uwagi na brak przepisu prawa, z którego wynikałby wprost skutek nieważności.
Reasumując, Sąd stwierdził, że Kolegium przeprowadziło właściwą analizę decyzji z dnia 15 października 1984 r. pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Wyniki tej analizy, z którymi Sąd w pełni się zgadza, prowadzą do wniosku, że przedmiotowa decyzja nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., a zatem organ prawidłowo odmówił skarżącej stwierdzenia jej nieważności. Sąd miał również na uwadze, że ustalenia i ocena organów znalazła wyraz w uzasadnieniu decyzji spełniających wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. Poza tym Sąd nie dostrzegł z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.
W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 P.p.s.a.