Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez E. M. - zwaną dalej również "skarżącą" - jest decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu z dnia 10 stycznia 2020 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w [...] z dnia 18 listopada 2019 r. (nr [...]) nakładającą na E. M. obowiązek zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania w kwocie 415,38 zł.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 11 kwietnia 2019 roku Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w [...] - zwany dalej także "organem pierwszej instancji", potwierdził spełnienie przez skarżącą przesłanek do otrzymania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania i przyznał ten równoważnik od dnia 25 lutego 2019 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że miejscowość [...], w której skarżąca zamieszkuje, zgodnie z nowym rozkładem jazdy publicznymi środkami transportu e-podróżnik, nie stanowi miejscowości pobliskiej w odniesieniu do miejsca pełnienia służby, gdyż czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidzianymi w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, przekracza w obie strony dwie godziny.
Wobec powyższego sytuacja mieszkaniowa E. M. wypełnia przesłanki art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 848 z późn. zm.) - zwanej dalej także "u.s.w.". Jednocześnie organ pierwszej instancji pouczył skarżącą o obowiązku wynikającym z art. 180 u.s.w. i zobowiązał ją do niezwłocznego powiadomienia o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania oraz poinformował, że w przypadku uchybienia powyższego obowiązku kwoty nienależnie pobrane z tytułu wypłaconego równoważnika pieniężnego podlegać będą zwrotowi.
Pismem z dnia 7 listopada 2019 r. Dyrektor Zakładu Karnego nr [...] w [...] zdecydował o wstrzymaniu wypłaty przedmiotowego równoważnika od dnia 19 września 2019 roku, uzasadniając to faktem posiadania przez E. M. lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej. Organ ten wskazał jednocześnie, że kluczowy wpływ na zmianę sytuacji mieszkaniowej skarżącej miała zmiana rozkładu jazdy publicznych środków transportu, która nastąpiła w dniu 18 września 2019 roku. W związku z tym, że utrata od dnia 19 września 2019 roku prawa do pobierania równoważnika za brak mieszkania stwierdzona została przez Dyrektora Zakładu Karnego nr [...] w [...] dopiero w dniu 7 listopada 2019 roku, faktyczna wypłata równoważnika za brak mieszkania nastąpiła do dnia 30 października 2019 roku - przez kolejne 43 dni.
Tym samym pobrane za ten okres świadczenie stało się nienależnie pobranym równoważnikiem pieniężnym i w oparciu o art. 181 ust. 1 u.s.w., organ pierwszej instancji wydał w dniu 18 listopada 2019 roku decyzję administracyjną, w której zobowiązał skarżącą do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania w kwocie 415,38 zł.
W odwołaniu od powyższej decyzji E. M. wskazała, że w oparciu o przepisy u.s.w. oraz aktualnie obowiązujące rozkłady jazdy publicznymi środkami transportu, [...] nie jest miejscowością pobliską w odniesieniu do miejsca pełnienia służby, co stanowi przesłankę do ubiegania się o przyznanie równoważnika z tytułu braku mieszkania w sytuacji przeniesienia jej z urzędu do pełnienia służby w Zakładzie Karnym Nr [...] w [...]. Zwróciła uwagę, że pełni służbę w systemie jednozmianowym – w godzinach od 7:30 do 15:30 od poniedziałku do piątku. Analizując rozkład jazdy publicznymi środkami transportu między miejscem zamieszkania a miejscem pełnienia służby ustaliła, że czas dojazdu łącznie z przesiadkami przekracza dwie godziny w obie strony. Przedstawione przez organ pierwszej instancji połączenie poniżej dwóch godzin nie uwzględnia realnych możliwości dojazdu skarżącej do służby na określoną godzinę.
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Opolu - zwany dalej także "organem odwoławczym", opisaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał na rozumienie pojęcia "miejscowość pobliska", jakie wynika z treści art. 180 ust. 1 u.s.w. Dalej wyjaśnił, że w związku ze zmianą rozkładu jazdy publicznych środków transportu na trasie [...] (miejsce pełnienia służby) – [...] (miejsce zamieszkania) w dniu 18 września 2019 r, czas dojazdu - określony w rozkładzie jazdy, nie przekracza w obie strony dwóch godzin.
Tym samym zgodnie z normą określoną w art. 170 ust. 4 u.s.w., miejscowość zamieszkania funkcjonariusza stała się miejscowością pobliską względem miejsca pełnienia służby. Fakt ten, w świetle przepisów art. 178 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 170 ust. 4 ustawy, spowodował zmianę sytuacji mieszkaniowej funkcjonariusza. Zgodnie z art. 180 ust. 1 u.s.w., okoliczność ta rodzi po stronie funkcjonariusza obowiązek niezwłocznego zawiadomienia przełożonego o zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymywania równoważnika z tytułu braku mieszkania. Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w [...] pouczył E. M. o obowiązku wynikającym z art. 180 ustawy i zobowiązał ją do niezwłocznego powiadomienia o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania oraz poinformował, że w przypadku uchybienia temu obowiązkowi kwoty nienależnie pobrane z tytułu wypłaconego równoważnika pieniężnego podlegać będą zwrotowi.
Informację taką organ pierwszej instancji uzyskał następczo z innego źródła, co w konsekwencji spowodowało powstanie sytuacji nienależnie pobranego równoważnika za brak mieszkania za okres od dnia 19 września 2019 roku do dnia 30 października 2019 roku (43 dni). Zgodnie z art. 180 ust. 2 u.s.w., równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tego uprawnienia, w tym przypadku do dnia 18 września 2019 roku - dnia zmiany rozkładu jazdy publicznych środków transportu.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej odnośnie "nieuwzględnienia w rozkładzie jazdy realnych możliwości" jej dojazdu do służby na godzinę określoną rozkładem służby oraz dojazdu do miejsca zamieszkania, po służbie, organ odwoławczy wskazał, że interpretowanie w sposób rozszerzający zawartej w art. 170 ust. 4 u.s.w. definicji "miejscowości pobliskiej" o rozkład czasu służby poszczególnych funkcjonariuszy, jest nieuprawnione i prowadzi do nierównego traktowania funkcjonariuszy, w szczególności w sytuacji gdy funkcjonariusze zamieszkujący w tej samej miejscowości i pełniący służbę w tej samej jednostce penitencjarnej byliby odmiennie traktowani, jeśli chodzi o przysługujące im prawo do lokalu mieszkalnego czy równoważnika za brak mieszkalnia, mając na uwadze jedynie zróżnicowany rozkład czasu ich służby. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na cel, jakiemu służy prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego w ogóle, szczególnie zaś zawartą w art. 170 ust 4 ustawy regulację definiującą miejscowość pobliską.
W ocenie organu odwoławczego chodzi o zwiększenie dyspozycyjności funkcjonariusza poza godzinami służby, nie zaś poprawę codziennych dojazdów funkcjonariusza do służby. To właśnie z uwagi na potrzebę zwiększenia dyspozycyjności funkcjonariusza, po godzinach służby, w sytuacjach nagłych i nieprzewidzianych, definicję "miejscowości pobliskiej" należy traktować w charakterze swoistego wskaźnika, mierzonego czasem dojazdu określonym w rozkładzie jazdy środków komunikacji publicznej.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu E. M. zarzuciła:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
- a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz., 256 z późn. zm.) - zwanej dalej "k.p.a.", polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i w konsekwencji niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności niezebranie materiału dowodowego potwierdzającego istnienie połączeń komunikacyjnych przemawiających za uznaniem miejscowości [...] jako miejscowości pobliskiej w stosunku do [...]; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z dnia 18 listopada 2019 r. Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w [...] w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ze wskazaniem jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
- a) art. 170 ust. 4 w związku z art. 178 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej poprzez błędną wykładnię zawartego w ustawie pojęcia "miejscowość pobliska", a w konsekwencji błędne uznanie, iż [...] jest miejscowością pobliską dla [...];
- b) art. 181 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że wypłacany dotychczas równoważnik pieniężny podlega zwrotowi jako nienależnie pobrany przez skarżącą.
Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy organom do ponownego rozpoznania lub wydanie rozstrzygnięcia przez Sąd we własnym zakresie oraz o zwolnienie skarżącej od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych w całości albowiem sprawa dotyczy świadczenia wynikającego bezpośrednio ze stosunku służbowego łączącego strony, a także o zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącej ewentualnych kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi E. M. zwróciła uwagę, że treść art. 170 ust. 4 u.s.w. zawierająca definicję legalną pojęcia "miejscowości pobliskiej", która jest tożsama lub bardzo zbliżona do uregulowań tejże materii, znajdujących się w innych pragmatykach służbowych (np. w art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji; art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej; art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej czy art. 102 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu), a zatem dorobek doktryny i orzecznictwa wypracowany na gruncie tych ustaw, można wykorzystać w niniejszej sprawie.
Dalej skarżąca zwróciła uwagę, iż dla przyjęcia, że konkretna miejscowość jest miejscowością pobliską przede wszystkim musi być zapewniony dojazd do miejsca pełnienia służby środkami publicznego transportu zbiorowego we wszystkich godzinach pełnienia służby. W orzecznictwie ukształtowanym na tle regulacji ustawy o Policji przyjmuje się bowiem, że charakter służby funkcjonariusza policji wymaga, aby zamieszkiwał on możliwie jak najbliżej miejsca pełnienia służby tak aby był on w stanie sprawnie i szybko dotrzeć do miejsca wykonywania obowiązków służbowych. W ustawie o Policji, podobnie jak w ustawie o Służbie Więziennej, przewidziano pomoc w sprawach mieszkaniowych (np. pomoc na uzyskanie lokalu, zwrot kosztów dojazdu itp.) tylko takiemu funkcjonariuszowi, który z uwagi na miejsce zamieszkania jest w stanie szybko dojechać do miejsca pełnienia służby (tzn. gdy czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem nie przekracza w obie strony dwóch godzin).
Natomiast w sytuacji, gdy jest wykluczony dojazd lub powrót w określonych godzinach pełnienia służby (bo np. nie ma połączeń środkami komunikacji publicznej) nie ma możliwości uznania miejsca zamieszkania policjanta za miejscowość pobliską. Skoro bowiem nie ma możliwości dojazdu policjanta do miejsca pełnienia służby na określoną godzinę środkami publicznego transportu zbiorowego to nie można uznać, że zamieszkuje on w miejscowości pobliskiej.
Skarżąca podkreśliła także, iż w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że nie można dokonywać interpretacji pojęcia "miejscowości pobliskiej" w oderwaniu od czasu pełnienia służby przez funkcjonariusza. Pojęcie czasu dojazdu, którym posłużył się ustawodawca, musi uwzględniać najdogodniejsze ale również realne i rozsądne dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Dogodny dojazd zdaniem sądów, to taki, który odpowiada godzinom rozpoczynania i kończenia służby z uwzględnieniem ustawowego prawa do wypoczynku. Wykładnia zawartego w ustawie o Służbie Więziennej pojęcia "czas dojazdu do miejscowości pełnienia służby i z powrotem", nie powinna być dokonywana w oderwaniu od czasu pełnienia służby przez funkcjonariusza, gdyż użyte w definicji legalnej "miejscowości pobliskiej", określonej w art. 170 ust. 4 ustawy, pojęcie "czasu dojazdu" uwzględniać powinno, tak jak u funkcjonariuszy Policji, najdogodniejsze dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami (systemem) jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy.
Nieprawidłowa jest zatem jakakolwiek interpretacja tego pojęcia, która odwoływałaby się do hipotetycznego, najkrótszego czasu przejazdu pomiędzy rozpatrywanymi miejscowościami, a więc między [...], a [...]. Za niedopuszczalne należy uznać interpretacje polegające na dopasowywaniu czasu przyjazdu do miejsca pełnienia służby i czasu wyjazdu z tego miejsca w oderwaniu od czasu pracy pełnienia służby przez funkcjonariusza.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Obie strony postępowania sądowoadministracyjnego w pismach skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu odpowiednio: z dnia 4 czerwca 2020 r. (Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Opolu) oraz z dnia 4 czerwca 2020 r. (E. M.) wystąpiły o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli.
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. W myśl art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a., na zgodny wniosek stron sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Skarżąca zakwestionowała stanowisko organów administracji publicznej w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, oczekując wydania orzeczenia zgodnego z wnioskiem strony. Należy jednak wyjaśnić, że sąd administracyjny co do zasady nie ma kompetencji do merytorycznego rozstrzygania spraw administracyjnych, co oznacza, że nie może zastępować ani wyręczać organów administracji publicznej w realizacji powierzonych im zadań w tym zakresie. Nie może zatem orzekać o prawach lub obowiązkach stron. To do organów administracyjnych należy prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i zastosowanie prawidłowo zinterpretowanego przepisu prawnego. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego.
Sąd administracyjny jedynie kontroluje działania organu administracji i opiera się na materiale dowodowym gromadzonym przez organy. Co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym. Sąd administracyjny bada zatem czy organy rozstrzygające sprawę merytorycznie uczyniły to zgodnie z prawem materialnym i z poszanowaniem wszelkich reguł procesowych (a w szczególności zasad prowadzenia postępowania dowodowego).
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te zostały wydane zarówno z naruszeniem norm prawa materialnego, jak i norm procesowego w stopniu uzasadniającym ich eliminację z obrotu prawnego.
Powinnością organu administracji publicznej rozstrzygającego władczo o prawach i obowiązkach jednostki jest zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, przy czym czynności te muszą mieć charakter wyczerpujący (art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego - nadal zwanej "k.p.a."). Nakaz ten posiada rangę zasady postępowania administracyjnego (zasada zupełności postępowania dowodowego) i stanowi logiczną konsekwencję unormowanej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Materiał dowodowy sprawy stanowi nieodłączny element procesu administracyjnego, powstaje w wyniku czynności dowodowych i jest utrwalany celem poddania go wszechstronnej analizie i ocenie. Organ może uznać daną okoliczność za udowodnioną tylko w oparciu o ocenę dokonaną na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).
Co więcej, w proces ustalania rzeczywistego stanu faktycznego angażowana jest zawsze strona postępowania. W myśl bowiem art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.
Oczywiście, o ile zakres obowiązków organu związanych z realizacją powyższych reguł unormowany jest przepisami proceduralnymi, o tyle zakres okoliczności faktycznych podlegających ustaleniu i ocenie zależeć będzie zawsze od indywidualnej sprawy rozstrzyganej w postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, że zakres okoliczności faktycznych niezbędnych do rozpatrzenia sprawy indywidualnej, a tym samym do wydania decyzji administracyjnej, określają zasadniczo przepisy prawa materialnego.
Granice materialne rozpoznawanej sprawy wyznaczają art. 178 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 181 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej - nadal zwanej "u.s.w.". Zgodnie z art. 178 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.w. funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli: 1) on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu;
- 2) funkcjonariuszowi lub jego małżonkowi nie przyznano pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust.
- 1. Natomiast w myśl art. 181 ust. 1 u.s.w. w przypadku pobrania nienależnego równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 178 ust. 1, wydaje się decyzję o jego zwrocie. Przy czym stosownie do treści art. 170 ust. 4 u.s.w., za miejscowość pobliską uważa się miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. Do czasu tego nie wlicza się dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której funkcjonariusz dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.
W sprawie sporne jest to czy E. M. mieszka w miejscowości pobliskiej miejscu pełnienia służby i czy przysługuje jej równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a w konsekwencji, czy zasadne jest nałożenie na nią obowiązku zwrotu wypłaconego równoważnika za okres od dnia 19 września 2019 r. do dnia 30 października 2019 r.
W ocenie Sądu, niedopuszczalna jest taka interpretacja przepisu art. 170 ust. 4 u.s.w., że miejscowość, w której zamieszkuje funkcjonariusz uzyskuje status miejscowości pobliskiej miejscu pełnienia służby, gdy można wskazać w rozkładzie jazdy jakiekolwiek połączenie publicznymi środkami transportu między tymi miejscowościami, którego czas trwania nie przekracza w obie strony dwóch godzin. W szczególności przepis art. 170 ust. 4 u.s.w. nie zawiera przesłanki "najkrótszego czasu dojazdu" jako kryterium wyboru połączenia, co zasugerowano w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Interpretacja przyjęta przez organy administracji obu instancji jest nazbyt radykalna, nie znajduje potwierdzenia w brzmieniu tego przepisu i może prowadzić do afunkcjonalnych skutków, pozbawiając uprawnienie funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego (art. 178 ust. 1 pkt 1 u.s.w.) względnej stabilności i różnicując pozycję prawną różnych funkcjonariuszy w zależności od harmonogramu pełnienia służby. Podważa to również cel tego rodzaju równoważnika pieniężnego jako świadczenia kompensacyjnego.
Trafnie skarżąca wskazała, że ustawodawca posługuje się pojęciem "miejscowości pobliskiej" na gruncie różnych pragmatyk służbowych, w konsekwencji w orzecznictwie wykształciła się pewna spójna praktyka rozumienia tego zwrotu, wskazano na to także na przykład w wyroku NSA z dnia 11 lutego 2014 r., (sygn. I OSK 2786/12, CBOSA) oraz w wyroku NSA z dnia 4 grudnia 2019 r. (sygn. akt I OSK 886/18, CBOSA). Zawarta w nich teza o "obiektywnym charakterze" pojęć "czas dojazdu" i "miejscowość pobliska" odnosi się właśnie do tego, że posługiwanie się nimi przez ustawodawcę ma prowadzić do jednolitości w przyznawaniu uprawnień i równości praw, co ma znaczenie dla jednolitego stosowania prawa przez organy administracji w sytuacji różnych służb mundurowych.
Ta jednolita praktyka dotycząca rozumienia "miejscowości pobliskiej" w szczególności zwraca uwagę, że możliwość dojazdu z miejsca pracy do miejsca zamieszkania w czasie krótszym niż dwie godziny w obie strony, musi mieć charakter rzeczywisty, a nie jedynie hipotetyczny. Nawet jeżeli nie jest zasadne ścisłe wiązanie poszczególnych połączeń z grafikiem służby funkcjonariusza, to - jak już podkreślono - dla uznania statusu miejscowości jako pobliskiej nie jest wystarczające stwierdzenie, że w rozkładzie jazdy istnieje jakiekolwiek połączenie odpowiadające wskazanemu kryterium czasu.
W tym kontekście wypada stwierdzić, że uzasadnienia wydanych decyzji pozbawione są konkretów, zaś materiał dowodowy zawiera tylko autobusowy rozkład jazdy (choć nie ma pewności czy to ten obowiązujący od dnia 18 września 2019 r.) trasy powrotnej tj. [...] [...] i potwierdza jedynie istnienie dwóch połączeń, których czas podroży jest nieznacznie niższy niż 60 minut w jedną stronę – odjazdy ze [...] o 12:30 i 13:00 oraz połączenie, którego czas podróży wynosi równe 60 minut w jedną stronę odjazd ze [...] o godzinie 14:20. Niewątpliwie nie są to standardowe godziny dojazdów z pracy. Skarżąca podnosi wyraźnie, że pełni służbę w systemie jednozmianowym, w godzinach od 7:30 do 15:30. W wydanych decyzjach organy nie wykazały, że istnieje połączenie autobusowe lub kolejowe, które zapewnia realną możliwość dojazdu w określonym czasie funkcjonariusza z domu do pracy i z powrotem, tak by mógł on punktualnie rozpocząć i zakończyć służbę.
W ocenie Sądu, jeżeli między dwiema miejscowościami istnieje połączenie publicznymi środkami transportu, zgodnie z którym czas dojazdu zasadniczo i w większości przypadków przekracza dwie godziny w obie strony, a jedynie w pojedynczych przypadkach i incydentalnie czas ten jest nieznacznie (o kilka minut) krótszy, to miejscowości tych nie można uznać za pobliskie w rozumieniu art. 170 ust. 4 u.s.w. Kwestia skomunikowania obu miejscowości powinna zatem zostać przez organy szczegółowo zbadana i omówiona.
Zastrzeżenia budzi także sposób prowadzenia postępowania przez organy obu instancji. Decyzja o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania w miejscowości pobliskiej miejscu pełnienia służby, o której mowa w art. 181 ust. 1 u.s.w., jest decyzją nakładającą obowiązek na stronę. Rozstrzygnięcie nakładające na stronę obowiązek wydawane jest w postępowaniu administracyjnym wszczynanym z urzędu. W razie wszczęcia postępowania z urzędu strona ma prawo uzyskania pisemnego zawiadomienia o tym fakcie (art. 61 § 4 k.p.a.), a organ administracji ma obowiązek sporządzić i doręczyć takie zawiadomienie. W aktach sprawy brak jest takiego zawiadomienia. W szczególności nie jest nim pismo (sic!) Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w [...] z dnia 7 listopada 2019 r., w którym informuje on skarżącą o wstrzymaniu z dniem 19 września 2019 r. wykonania decyzji z dnia 11 kwietnia 2019 r. o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego.
Brak takiego zawiadomienia w aktach sprawy oznacza, że organ pierwszej instancji wydał decyzję w postępowaniu, które nie zostało wszczęte, a organ odwoławczy utrzymał w mocy taką decyzję, co stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania.
Podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 10 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Z tak sformułowanej zasady wynikają dla organu administracji publicznej dwojakiego rodzaju obowiązki: po pierwsze - obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania; po drugie - obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Korelatem wskazanych obowiązków organu będą uprawnienia strony postępowania polegające na prawie do czynnego udziału oraz prawie do wypowiedzenia się co do materiału dowodowego (ostatniego słowa).
Organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest pouczyć strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Jak wynika z orzecznictwa sądowego, prawu strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów towarzyszy obowiązek organu prowadzącego postępowanie pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także obowiązek wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie (wyrok NSA z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt V SA 316/00, CBOSA). Realizacji zasady czynnego udziału w postępowaniu służy całokształt uprawnień zagwarantowanych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego na wszystkich etapach postępowania.
Organ zobowiązany jest do poinformowania stron o przysługujących im uprawnieniach, a to w myśl art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Całość omówionych regulacji wyznacza pewien standard postępowania w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, wskazując podstawowe uprawnienia uczestników procesu i odpowiadające im obowiązki organu. Tylko postępowanie spełniające powyższe wymagania może być akceptowane, jako realizujące naczelną zasadę czynnego udziału strony i zgodnego z prawem ustalenia stanu faktycznego. Stan akt niniejszej sprawy wskazuje, że organy obu instancji w ogóle nie spełniły powyższych wymagań.
Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.