Uzasadnienie
Zaskarżoną przez A. S. (dalej: skarżąca lub strona) decyzją z [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej także: Kolegium lub SKO) działając na podstawie art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 z zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: Kpa, po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] nr [...], o orzeczeniu obowiązku zapłaty z tytułu kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem na parkingu strzeżonym pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] – uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy na wstępie przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że zawiadomieniem z 20 sierpnia 2021 r. Prezydent Miasta O. z urzędu wszczął wobec strony postępowanie administracyjne w sprawie zapłaty kosztów związanych z usunięciem z drogi i przechowywaniem na parkingu strzeżonym pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...]. W odpowiedzi na zawiadomienia strona pismem z 21 sierpnia 2021 r. Poinformowała organ pierwszoinstancyjny, że wymieniony w zawiadomieniu pojazd był własnością wyłącznie jej męża – P. P. Wskazała także strona, że nie dysponowała nim na podstawie innego niż własność tytułu prawnego. Jednocześnie oświadczyła, że nie jest spadkobiercą po zmarłym i w jej ocenie prowadzone postępowanie powinno zostać umorzone.
W dalszej kolejności wskazał organ odwoławczy, że organ I instancji w toku postępowania ustalił, że pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...] został nabyty w trakcie istnienia pomiędzy skarżącą a jej mężem wspólności majątkowej małżeńskiej, która to ustała dopiero 22 września 2017 r., po zawarciu umowy majątkowej małżeńskiej o ustanowienie rozdzielności majątkowej. W konsekwencji organ ten uznał, że strona "powinna zapłacić koszty". W odpowiedzi z 31 sierpnia 2021 r. strona wskazała, że samo istnienie pomiędzy małżonkami wspólności majątkowej małżeńskiej nie oznacza, że przedmiotowy pojazd został przez nich nabyty wspólnie. Zauważyła również, że samochód został nabyty przez jej męża za jego środki własne i to wyłącznie on zawierał umowę w tym zakresie rejestrował go i wykorzystywał w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Mając to na uwadze organ pierwszoinstancyjny wezwał stronę, pismem z 1 października 2021 r., do udowodnienia swoich twierdzeń i wskazania źródła środków z jakiego P. P. nabył pojazd.
W odpowiedzi strona wskazała, że nie posiada dokumentów, na podstawie których mogłaby przedstawić informacje w tym zakresie, którymi – w jej ocenie – powinien dysponować organ pierwszej instancji, zarzucając mu brak rzetelności w prowadzeniu postępowania dowodowego, czynienie zbyt daleko idących wniosków i niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu. Jednocześnie wniosła o informacje: czy wydano prawomocną decyzję o zwrocie kosztów przechowywania i utylizacji pojazdu i przysłanie jej kopii, a także kopii wszystkich dokumentów sprawy; w ilu przypadkach od 2017 r. o podobnym charakterze organ standardowo badał stosunki majątkowe, w tym w przypadku śmierci zobowiązanego, w tym sygnatury akt sprawy.
Z kolei w piśmie z 12 października 2021 r. organ pierwszej instancji wskazał, że strona nie udowodniła i nie skonkretyzowała swoich twierdzeń oraz, że zapewniono jej czynny udział w postępowaniu. Podkreślił przy tym, że nie działał opieszale i bez wymaganej staranności. Odpowiadając na wniosek strony organ pierwszej instancji wyjaśnił, że postępowanie wobec męża strony zostało umorzone ze względu na jego śmierć, a organ pierwszej instancji w takich sytuacjach jak w tym postępowaniu zwykle bada stosunki majątkowe właściciela pojazdu. Jednocześnie wezwał stronę do udowodnienia swoich twierdzeń pod rygorem rozstrzygnięcia w oparciu o zgromadzony dotychczas materiał dowodowy.
Po zawiadomieniu strony o zakończeniu postępowania, decyzją z [...], nr [...], organ pierwszej instancji orzekł o obowiązku zapłaty przez stronę kwoty 4 032,00 zł z tytułu kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem na parkingu strzeżonym wyżej wymienionego pojazdu. W uzasadnieniu wyjaśnił, że pojazd ten został usunięty z drogi 1 września 2017 r. zgodnie z dyspozycją i został umieszczony na parkingu strzeżonym. Ustalono, że pojazd nie został odebrany z parkingu strzeżonego w ustawowym terminie 3 miesięcy, a jego właścicielem był mąż strony. Postanowieniem z [...] orzeczono przepadek pojazdu na rzecz Miasta O., które uprawomocniło się z dniem 21 czerwca 2018 r. Postępowanie w przedmiocie kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem na parkingu strzeżonym wyżej wymienionego pojazdu prowadzone wobec P. P. zostało umorzone ze względu na jego śmierć. Kontynuując swój wywód organ pierwszej instancji zauważył, że samochód został nabyty w ramach wspólności majątkowej małżeńskiej, wobec czego postępowanie powinno być prowadzone w stosunku do żony zmarłego A. S. i przyjął, że skarżąca – wbrew twierdzeniom – nie wykazała swojego stanowiska, a tym samym uznał, że poczynione ustalenia są wystarczające do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
Z decyzją nie zgodziła się strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który w odwołaniu podniósł, że organ pierwszej instancji niezasadnie uznał, że strona była współwłaścicielem przedmiotowego pojazdu, jak również zauważył, że powinna brać czynny udział w umorzonym postępowaniu wobec P. P. Jednocześnie podniósł, że organ pierwszej instancji winien – jeszcze za życia P. P. – zmierzać do ustalenia szczegółów co do sytuacji majątkowej małżonków w odniesieniu do wyżej wymienionego pojazdu. Dalej pełnomocnik zarzucił organowi niewłaściwe prowadzenie postępowania dowodowego. Wskazał również, że organ pierwszej instancji powinien ustalić spadkobierców P. P., odliczyć z wyliczonej kwoty okresy bezczynności organu i wyliczyć kwotę odszkodowania na rzecz A. S. za bezprawne zniszczenie samochodu bez jej wiedzy i zgody, bez możliwości udziału w sprawie, którą umorzono. Jednocześnie zauważył, że wyjaśnienia organu w zakresie wniosków złożonych przez skarżącą w toku prowadzonego postępowania są – zdaniem pełnomocnika – niewystarczające.
Decyzją z [...] nr [...], Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawę decyzji Prezydenta Miasta O. stanowią przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 450 z późn. zm.), dalej: p.r.d. Następnie przytoczyło treść art. 130a ust. 2 pkt 1 lit. a p.r.d. oraz art. 130a ust. 10 p.r.d., regulujących postępowanie w sprawie usuniętego z drogi pojazdu oraz orzekaniu o jego przepadku. Dalej wskazało Kolegium, że w analizowanym stanie faktycznym i prawnym zaistniały okoliczności uzasadniające usunięcie z drogi pojazd, zgodnie z wydaną dyspozycją, a także z przesłankami orzeczenia obowiązku zapłaty kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem na parkingu strzeżonym tego pojazdu. Kolegium podkreśliło, że organ prowadził postępowanie w tym przedmiocie wobec właściciela, tj. P. P. i umorzył to postępowanie ze względu na jego śmierć.
Kontynuując SKO odniosło się do kwestii podniesionych przez stronę zarzutów, że wydanie wobec niej decyzji odbyło się przedwcześnie i przy braku jednoznacznych ustaleń. Zauważyło przy tym, że organ pierwszej instancji przyjął, iż strona była współwłaścicielką wyżej wymienionego pojazdu w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia z drogi, kierując się w tym zakresie "jedynie pozyskaną informacją o tym, że na tamtą chwilę pomiędzy stroną a jej mężem istniała wspólność majątkowa małżeńska". W ocenie Kolegium sama okoliczność nie przesądza jeszcze o tym, że ten konkretny pojazd został nabyty w ramach takiego właśnie ustroju majątkowego. Organ odwoławczy zauważył również, że domniemanie zastosowane przez organ pierwszej instancji i tzw. "preferowanie" majątku wspólnego było bezpodstawne, wbrew zasadzie prawdy obiektywnej, co poparł wyrokiem wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3597/15 (wszystkie orzeczenia dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl; CBOS).
Następnie SKO podkreśliło, że organ pierwszej instancji podjął pewne działania zmierzające do ustalenia okoliczności w tym zakresie, jednakże przede wszystkim przerzucono ten obowiązek na skarżącą "stosując tutaj niekorzystny dla niej rygor". Dalej wskazało, że w toku postępowania administracyjnego zarówno strona jak i organ powinny podejmować pewną inicjatywę dowodową, jednakże jeśli w tej sprawie A. S. wielokrotnie wskazywała, że nie dysponuje dokumentami co do jej twierdzeń, organ I instancji nie powinien też na zasadzie rygoru odrzucać jej twierdzeń i czynić niekorzystne dla niej ustalenia.
W ocenie Kolegium organ dysponował możliwościami, z których nie skorzystano wyczerpująco i kompleksowo, dla przykładu wskazało, że nie zwrócono się o dokumentację rejestrową pojazdu i nie podjęto działań w celu dalszej weryfikacji sprawy tym bardziej, że jedyną osobą wskazywaną w dokumentacji przedmiotowego pojazdu jest P. P. i nie wynikało z niej, że A. S. była współwłaścicielką pojazdu. Okoliczność ta zdaniem organu odwoławczego powinna wzbudzić wątpliwości po stronie organu pierwszoinstancyjnego.
Zdaniem SKO zasadnicze znaczenie dla rozpatrzenia sprawy miałaby umowa, na podstawie której nabyto pojazd i ona zazwyczaj jest przedkładana przy rejestracji pojazdu. Dalej zauważyło, że organ pierwszej instancji, mimo iż miał świadomość w tym zakresie, co wynika z treści pisma z dnia 13 września 2021 r. wzywającego do przesłania dokumentacji rejestrowej, poprzestał na otrzymanej informacji, nie podejmując próby zidentyfikowania tejże umowy, którą to A. S. według jej twierdzeń nie dysponowała. Kolegium wskazało, że organ nie podjął działań nakierowanych na zweryfikowanie twierdzeń odnośnie działalności gospodarczej prowadzonej przez P. P, co podnosiła skarżąca, a dodatkowo podniosło, że jakkolwiek wyjaśnienia strony i informacje otrzymane od właściwych organów mogą mieć istotne znaczenie w sprawie, nie są to jedyne możliwości ustalenia faktów w sprawie, na co pozwalają również inne środki, którymi dysponuje organ, przykładowo przesłuchanie świadków, z czego nie skorzystano.
W ocenie Kolegium kwestie te uzasadniały wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 Kpa. Podkreślił organ odwoławczy, że w chwili rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji "istniało zbyt dużo wątpliwości w odniesieniu do tego w skład czyjego majątku wchodził ww. pojazd, które to powinny zostać ostatecznie wyjaśnione, tak żeby możliwym było ustalenie jednoznacznych wniosków, opartych o konkretny materiał dowodowy, a nie jedynie domniemanie, które nie powinno mieć tutaj miejsca".
W dalszych motywach SKO podniosło, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził właściwie postępowania dowodowego, w taki sposób, który wykluczyłby tutaj jakąkolwiek niepewność, a podjęte w sprawie czynności były, w jego ocenie, niewystarczające.
W konsekwencji rozstrzygnięcie wydane przez organ pierwszej instancji Kolegium uznało za przedwczesne.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się A. S., w sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazała, że Prezydent Miasta O. decyzją z [...] nr [...], umorzył postępowanie prowadzone wobec P. P., w związku z jego śmiercią. Zauważyła, że organ nie zawiesił postępowania do czasu ustalenia spadkobierców właściciela pojazdu, a obecnie prowadzone jest wobec niej "na podstawie domysłów a nie faktycznych dowodów", w sposób bezpodstawny i bezprawny.
Następnie strona skarżąca odniosła się do umowy nabycia pojazdu, w oparciu o którą dokonano jego rejestracji, a która jej zdaniem zawiera tylko jednego właściciela – P. P. Następnie zauważyła, że Prezydent Miasta O. nie wyjaśnił istotnych dla wyniku sprawy okoliczności już w pierwszym postępowaniu, w ocenie strony nie zebrał całego materiału dowodowego, bowiem w konsekwencji orzeczenia przepadku pojazdu, następnie został on zniszczony. Podniosła, że samo wystąpienie do sądu o przepadek, przy braku rzetelnego ustalenia i powiadomienia właściciela, czyni działania Prezydenta Miasta O. "bezpodstawnymi".
Odnosząc się do kwestionowanej przez nią decyzji zauważyła, że nie rozstrzygnęła ona kluczowej kwestii, tj. dwóch postępowań w jednej sprawie, w której wydano już decyzję umarzającą pierwsze postępowanie, jak również okoliczności, że nie brała ona udziału w postępowaniu zakończonym umorzeniem sprawy wobec P. P. Strona poddała w wątpliwość działania organu akcentując, że w sytuacji gdy organ w momencie wydawania i wysyłania do zmarłego pierwszej decyzji (dla P. P.) twierdził, że jest ona współwłaścicielem i znał jej adres, to dlaczego nie otrzymała jej i nie miała możliwości czynnego uczestniczenia w pierwszej sprawie, w tym do odwołania. Podkreśliła, że już prowadzone wówczas postępowanie skutkowało negatywnymi konsekwencjami dla niej.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymało argumentację zawartą w decyzji, podkreślając, że postępowanie wobec męża strony zostało umorzone ze względu na śmierć podmiotu odpowiedzialnego za zapłatę kosztów. Podniosło przy tym, że ponieważ nie przestał istnieć jego przedmiot, to uzasadnione jest prowadzenie innego postępowania w odniesieniu do osoby, która potencjalnie może być również odpowiedzialna w tym zakresie. SKO podkreśliło, że wbrew twierdzeniom skarżącej, ustalenie kręgu spadkobierców P. P. nie miało znaczenia w przedmiotowej sprawie, stąd brak konieczności zawieszenia postępowania.
Dalej zaznaczyło Kolegium, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie dowodowe okazało się niewystarczające, stąd konieczność ponownego rozpoznania sprawy, również celem wyjaśnienia twierdzeń podniesionych przez skarżącą, które to nie zostały jeszcze należycie zweryfikowane. Jednocześnie ponownie organ odwoławczy wskazał, że nie są przedmiotem rozpoznania w postępowaniu odwoławczym czynności podejmowane przez organ pierwszej instancji w postępowaniu wobec P. P., które stanowiło odrębne postępowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. W przypadku sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego zakres rozpoznania sprawy przez sąd oraz zakres stosowanych środków jest ograniczony.
Z kolei na podstawie art. 64a p.p.s.a. od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nadal zwanego Kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy jest bowiem ograniczony do kontroli tylko jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. kontrola ta obejmuje tylko ocenę zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Sprzeciw uruchamia postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, ale jej przedmiotem jest sprawa administracyjna procesowa, a właściwie nierozstrzygnięta sprawa indywidualna, w której doszło jedynie do wyczerpania toku instancji w rozumieniu procesowym. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie przed sądem administracyjnym postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych.
Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w istocie konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 Kpa, a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa, sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, CBOSA).
Mając to na uwadze powtórzenia wymaga, że poddanej kontroli sądowej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowiła wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa decyzja kasatoryjna organu drugoinstancyjnego, która – mocą art. 64a p.p.s.a. – została zaskarżona w drodze sprzeciwu. Sprzeciw ten na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a., podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, a w myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie znajdował do niego przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Zakres kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie wynikał natomiast z art. 64e p.p.s.a, zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Przepis ten został przytoczony przez autora sprzeciwu jako naruszony przez organ odwoławczy, stanowiąc zarazem uczyniony temu organowi zarzut. Wskazania zatem wymaga, że sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 Kpa.
Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Zasadniczo sąd, co pominął autor sprzeciwu, nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa, ocenia jedynie, czy zaistniały przesłanki uprawniające do wydania tej decyzji. Niemniej jednak, jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane.
Tym samym w ramach niniejszej sprawy sąd może badać decyzję odwoławczą tylko przez pryzmat zasadności uchylenia drugiej decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 Kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek, bowiem wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że:
po pierwsze – zaskarżona (w odwołaniu) decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto po drugie – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie odkodował te przesłanki wskazując tak na wadliwości w postępowaniu dowodowym mające wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, jak i wykazując, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny wymagający zgodnie z zasadą dwuinstancyjności procedowania organu pierwszoinstancyjnego we wskazanym przez ten organ zakresie.
Sąd podkreśla przy tym, że art. 138 § 2 Kpa winien być wykładany łącznie z art. 136 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy czym zakres ten nie może naruszać zasady dwuinstancyjności. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 Kpa.
Mając na względzie powyższe, w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzje drugoinstancyjną wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym są trafne.
Zdaniem Sądu przy tak zebranym materiale dowodowym zasadnie organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, jako nie odpowiadające prawu. Trafnie podnosząc, że organ pierwszej instancji nie zgromadził materiału dowodowego umożliwiającego dokonanie jednoznacznych ustaleń faktycznych czy pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] stanowił wyłączną własność P. P. i stanowił jego majątek odrębny czy też stanowił część majątku wspólnego, należącego zatem również do A. S. Okoliczność zawarcia przez małżonków umowy majątkowej nie przesądza o prawie własności pojazdu.
W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 31 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359), dalej: K.r.o., chwilą zawarcia małżeństwa powstaje między małżonkami z mocy ustawy wspólność majątkowa (wspólność ustawowa) obejmująca przedmioty majątkowe nabyte w czasie jej trwania przez oboje małżonków lub przez jednego z nich (majątek wspólny). Przedmioty majątkowe nieobjęte wspólnością ustawową należą do majątku osobistego każdego z małżonków. Niemniej podkreślania wymaga, że przepisy kodeksu rodzinnego nie ustanawiają domniemania prawnego przynależności składników majątkowych do majątku wspólnego.
W konsekwencji czego w przedmiotowej sprawie organ nie mógł a priori przyjąć, że pojazd nabyty przez P. P. przed zawarciem umowy majątkowej z A. S. stanowił ich majątek wspólny. Tym bardziej w sytuacji gdy skarżąca podnosiła, że został on nabyty w ramach prowadzonej przez P. P. działalności gospodarczej. Organ pierwszej instancji całkowicie pominął twierdzenia skarżącej i nie zbadał choćby dokumentów, które musiały zostać przedstawione organowi przy rejestracji pojazdu, co trafnie zauważył organ odwoławczy. W tym miejscu podkreślić należy, że art. 33 K.r.o. obszernie wymienia składniki majątku osobistego małżonka, które nie wchodzą w skład majątku wspólnego w trakcie trwania małżeństwa. W sytuacji gdy skarżąca w toku postępowania pierwszoinstancyjnego wielokrotnie podnosiła okoliczności, które mogłyby dowodzić, że pojazd faktycznie stanowił majątek osobisty jej męża, organ pierwszej instancji miał obowiązek tę kwestię zbadać w oparciu o akta do których miał dostęp z urzędu, ewentualnie skorzystać z innych środków dowodowych.
Zdaniem Sąd wskazany przez organ odwoławczy zakres uzupełnienia postępowania dowodowego jest niezbędny dla ustalenia osób zobowiązanych do pokrycia kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem na parkingu strzeżonym wyżej wymienionego pojazdu. Dla rozpatrzenia sprawy niezbędne wyjaśnienie okoliczności podnoszonych przez skarżącą tj. nabycia pojazdu przez jej zmarłego męża ze środków własnych i w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Rację ma SKO wskazując, że takie informacje powinny być zawarte w umowie nabycia pojazdu, przedłożonej organowi pierwszej instancji w trakcie procedury jego rejestracji.
W konsekwencji braków tych ustaleń zasadnie Kolegium stwierdziło, że okoliczności wskazane w kwestionowanej decyzji stanowią o naruszeniu przepisów dotyczących postępowania dowodowego tj. art. 77 §, art. 80, art. 8, art. 11, art. 7 i art. 75 Kpa.
Należy także wskazać, że w myśl art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jeśli organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16; wyrok WSA we Wrocławiu z 29 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 91/19).
Wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 Kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności oraz zasady prawdy materialnej (związanej z rozłożeniem ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym) jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 Kpa ustanawiającym, obok innych wymogów decyzji, obowiązek zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tyle dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, co rozpatrzyć merytorycznie całość sprawy. Na organie odwoławczym ciążą zatem te same obowiązki co na organie pierwszej instancji w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 Kpa). W tym zakresie może on zaś działać samodzielnie, bądź za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Z art. 136 § 1 Kpa wynika bowiem, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie.
Podsumowując zaakcentowania wymaga, że w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który – z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 Kpa – uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Dodać jeszcze trzeba, że po myśli art. 64d § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Oceniając, czy w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki do wydania przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa, należy mieć na względzie, że w okolicznościach badanej sprawy, organ odwoławczy wskazał w czym upatruje wadliwości decyzji organu pierwszej instancji oraz wskazał w jaki sposób uchybienia te należy usunąć poprzez wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania organ pierwszoinstancyjny naruszył przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, a w konsekwencji wadliwie poczynił ustalenia istotne dla sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w art. 77 § 1 Kpa, z którego wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010 r., Wydanie 3, uwagi do art. 7 i art. 80).
Rację ma organ odwoławczy stwierdzając, że mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania nie mógł bez jej naruszenia przeprowadzić postępowania dowodowego, które wymaga zweryfikowania czy pojazd wchodził w skład majątku wspólnego małżonków, czy wprost przeciwnie i stanowił odrębny majątek. Posłużyć temu mogą nie tylko dowody z akt rejestracji pojazdu, ale również z innych środków dowodowych jak na przykład przesłuchanie świadków. Zasadnie uznał organ odwoławczy, że obowiązkiem organu pierwszoinstancyjnego, będzie zebranie dowodów i ich ocena bez naruszenia zasady dwuinstancyjności.
Podnieść w tym miejscu trzeba, że skutkiem, prawnym następstwem, wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. Ponowne postępowanie, jakie się toczy przed organem pierwszoinstancyjnym nie jest ani dalszym ciągiem, ani też przedłużeniem postępowania z odwołania, gdyż po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 Kpa sprawa wraca do poprzedniego (pierwotnego) stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku, zatem na nowo zostaje ustalony stan sprawy zarówno faktyczny jak i prawny. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przedmiotowej sprawie wymogom tym sprostał organ odwoławczy. Dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego przekreślają możliwość rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wymaga jedynie uzupełniania, albowiem materiału tego w sprawie brak, co wyrażono obszernie, i prawidłowo, w wywodach zaskarżonej decyzji.
Organ odwoławczy wszechstronnie wykazał, że organ I instancji procedował w sposób nieprawidłowy i nieodpowiadający prawu. Dokonując kontroli instancyjnej prawidłowo bowiem stwierdził braki dowodowe, które skutkowały wadliwością dokonanej oceny prawnej poddanych kontroli robót budowlanych pod względem zgodności z prawem.
Mając te względy na uwadze, a zwłaszcza charakter oraz rodzaj zaskarżonego rozstrzygnięcia zaakcentowania wymaga także, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie prawdy materialnej (obiektywnej), co oznacza, że jego celem jest ustalenie tej prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Organ administracji powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa). Właściwa realizacja zasady prawdy obiektywnej zawsze zależy od przestrzegania gwarancji zawartych w przepisach procedury administracyjnej, regulujących postępowanie dowodowe. Zasada prawdy obiektywnej wytycza cel postępowania dowodowego, a postulat bezpośredniości – jego metodę. Zasada bezpośredniości odnosi się do sposobu przeprowadzania dowodów, dotyczy formy, w jakiej podejmowane są czynności postępowania dowodowego a konkretniej, dotyczy sposobu zetknięcia się organu orzekającego z materiałem dowodowym.
Postulat bezpośredniości oznacza nakaz, skierowany do organu orzekającego w sprawie, zobowiązujący go do tego, aby opierał ustalenia faktyczne na dowodach pierwotnych. Z nakazu takiego wynika powinność organu do zapoznawania się z materiałem dowodowym w taki sposób, aby wyeliminować nadmierną liczbę ogniw pośredniczących w łańcuchu informacji. Przy konstrukcji bezpośredniości w postępowaniu dowodowym, pierwszeństwo mają dowody bezpośrednie (oryginalne, pierwotne), przeprowadzone bezpośrednio przed organem rozpoznającym sprawę, tak aby ten organ zapoznał się z całym materiałem dowodowym w sprawie – jednocześnie i w bezpośrednim kontakcie – tak też: WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 649/07.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z którym utożsamia się Sąd meritii, wskazuje się, że antycypująca ocena materialnoprawna sprawy nierozstrzygniętej ostatecznie co do istoty przez organy administracji publicznej oraz wkraczanie w sferę ocen prawnych, które nie zostały jeszcze sformułowane przez organ odwoławczy, są niedopuszczalne w procesie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnych (zob. wyrok NSA z 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 219/13). W wyroku tym wyrażono pogląd, że granice sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa, są węższe niż granice sprawy administracyjnej, w ramach której podjęto decyzję kasacyjną.
Sąd pierwszej instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 Kpa. W przeciwnym przypadku narusza art. 134 § 1 p.p.s.a. Z uwag tych wynika zatem, że oceniając legalność decyzji kasatoryjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa, sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji organu pierwszej instancji jedynie przez pryzmat naruszeń prawa procesowego zarzuconych organowi pierwszej instancji przez organ odwoławczy oraz ich związku z istotą sprawy (por. w tym zakresie wyrok NSA z 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2156/13).
Jednocześnie powtórzenia wymaga, że z art. 138 § 2 Kpa wynika, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12).
Tym samym – w ocenie Sądu – zasadnie przyjął, że ujawnione braki dowodowe i wadliwości procedowania uniemożliwiają mu merytoryczne załatwienie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 Kpa. Postępowanie odwoławcze jest bowiem postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie – art. 136 Kpa i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W żadnym natomiast razie, co pominęła strona skarżąca, organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji.
Art. 138 § 2 Kpa znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 Kpa winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 Kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie bowiem przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 Kpa stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 Kpa).
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 Kpa. Po pierwsze, organ ten wskazał, na konieczne do ustalenia okoliczności. Po drugie, w sposób może nie idealny ale dostateczny wykazał, że istota sprawy w najważniejszym zakresie nie została wyjaśniona. Po trzecie, nie przesądził w żaden sposób o treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy zauważając braki dowodowe, nie dające się do konwalidowania na etapie odwoławczym.
W związku z powyższym za prawidłowe, w ocenie Sądu, uznać należało podjęcie zaskarżonej decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Trafne są również wytyczne organu odwoławczego – szeroko opisane w objętej skargą decyzji, o czym szerzej powyżej. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wobec faktu, że podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było naruszenie przepisów postępowania, w związku z czym zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego i dlatego brak jest podstaw do dokonania przez Sąd oceny merytorycznej, co do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a podnoszonych przez stronę skarżącą.
W konsekwencji, co wymaga podkreślenia, zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wobec tego, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to tym samym organ drugiej instancji był zobligowany do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej.
Odnosząc się do żądania skarżącej zawartego w sprzeciwie tj. uchylenia decyzji i umorzenia postępowania organu I instancji, wyjaśnić należy, że rozpatrując sprzeciw od decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 Kpa Sąd nie rozpatruje sprawy merytorycznie, a wyłącznie orzeka w odniesieniu do zasadności wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego (tj. w trybie art. 138 § 2 Kpa). W konsekwencji postępowanie sądowoadministracyjne w tym przedmiocie wyklucza możliwości wydania rozstrzygnięcia w żądanym przez skarżącą zakresie.
W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.