Uzasadnienie
Zarządzeniem z 3 października 2012 r., nr 897/12, Burmistrz Głubczyc, na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., nr 9, poz. 43 ze zm. [obecnie: Dz. U. z 2019 r., poz. 712 ze zm.]) i § 1 uchwały Rady Miejskiej w Głubczycach z dnia 4 lipca 2007 r., nr IX/79/07, w sprawie sposobu ustalania cen za korzystanie z gminnych obiektów użyteczności publicznej, ustalił wysokość opłat za usługi cmentarne na cmentarzach komunalnych Gminy Głubczyce. Wysokość stawek ustalił w § 1 zarządzenia, w § 2 zarządzenia wskazał, że nowe stawki zawierają podatek VAT, a w § 3 wykonanie zarządzenia powierzył Zastępcy Burmistrza Głubczyc.
Z kolei w § 5 zarządzenia postanowił, że podlega ono ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miejskiego w Głubczycach i w siedzibie zarządcy cmentarzy komunalnych w Gminie Głubczyce. W § 4 i 6 uchwały zawarto przepisy regulujące utratę mocy poprzedniego zarządzenia ustalającego wysokość opłat za usługi cmentarne i datę wejścia w życie nowego.
Na powyższe zarządzenie, pismem z 3 lutego 2020 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł Prokurator Rejonowy w Głubczycach (dalej też: Prokurator lub skarżący), domagając się stwierdzenia jego nieważności w całości.
Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił rażące naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), polegające na uznaniu, że zaskarżone zarządzenie nie stanowi aktu prawa miejscowego.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wywodził, że zarządzenie wydane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej ma charakter aktu prawa miejscowego. Wobec tego zaskarżone zarządzenie również ma charakter prawa miejscowego i wymaga ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, stosownie do art. 4 ust. 1 przywołanej ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. W ocenie Prokuratora, brak publikacji stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż w uchwale nie przewidziano jej publikacji we właściwej formie i określono datę jej wejścia w życie sprzecznie z art. 4 ust. 1 w/w ustawy.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Głubczyc (dalej również jako organ) zgodził się ze stanowiskiem skarżącego i wnosił o umorzenie postępowania z uwagi na uchylenie zaskarżonego zarządzenia we własnym zakresie, na skutek wydania w dniu 25 lutego 2020 r. nowego zarządzenia nr 473/20 w sprawie ustalenia cennika opłat cmentarnych, w którym w § 4 orzeczono o utracie mocy zarządzenia z 3 października 2012 r.
W toku postępowania sądowego przeprowadzono czynności wyjaśniające w zakresie wywołanych przez zaskarżone zarządzenie skutków prawnych - w związku ze złożonym przez organ wnioskiem o umorzenie postępowania. W jego toku pełnomocnik organu nie odpowiedział na zapytanie Sądu, czy zaskarżona uchwała wywołała skutki prawne, a wobec braku odpowiedzi Sąd przyjął, że takie skutki musiała wywołać, gdyż obowiązywała przez ponad 7 lat. Uniemożliwia to uwzględnienie wniosku organu o umorzenie "postępowania administracyjnego", gdyż nie można w takim wypadku przyjmować bezprzedmiotowości zawisłego postępowania w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., zwłaszcza że stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego działa ze skutkiem ex tunc (od daty jego wydania).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę należało uznać za zasadną.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713), przywoływanej dalej jako " u.s.g.", zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.).
Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.
Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało zarządzenie Burmistrza Głubczyc z 3 października 2012 r., wydane w sprawie ustalenia wysokości opłat za usługi cmentarne świadczone na terenie Gminy Głubczyce, przy czym zarządzeniu temu nie nadano statusu aktu prawa miejscowego (nie przewidziano obowiązku jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego). Z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze omawianego zarządzenia, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że skarga dotyczy aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skargę tę wniósł Prokurator Rejonowy w Głubczycach na zasadzie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r., poz. 740 ze zm.), zgodnie z którym jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego.
Wywiedzenie skargi w tym trybie nie musiało być poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżenia ani nie było ograniczone terminem zaskarżenia (art. 52 § 1 i art. 53 § 3 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2017 r. - zob. art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Zatem, skargę należało uznać za dopuszczalną.
Przystępując już do oceny zaskarżonego przez Prokuratora zarządzenia, wskazać przede wszystkim należy, że zostało ono wydane na podstawie przepisów cyt. wyżej ustawy o gospodarce komunalnej.
Sąd w pierwszej kolejności zajmie stanowisko co do charakteru zaskarżonego zarządzenia (w szczególności ustalenia, czy stanowi ono akt prawa miejscowego), a co za tym idzie do oceny zasadności zarzutu skargi - zaniechania, wbrew ustawowemu wymogowi wynikającemu z ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (...), ogłoszenia zaskarżonego zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego.
Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność, co do zakwalifikowania aktów regulujących kwestie opłat za świadczenie usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej do kategorii aktów prawa miejscowego. Zgodnie z jedną linią orzeczniczą tego rodzaju akty nie stanowią aktów prawa miejscowego, a akty o charakterze kierownictwa wewnętrznego (por. wyrok NSA z 20 października 2005 r., sygn. akt II OSK 138/05; wyrok NSA z 24 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 1103/08; wyrok NSA z 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 19/06). W opozycji do powyższego twierdzenia pozostaje drugi nurt orzeczniczy, zgodnie z którym regulacje te stanowią akty o charakterze prawa miejscowego. Akty te mają bowiem charakter powszechnie obowiązujący, a ich adresatem, na którego nakładają określone obowiązki, nie jest sama administracja, lecz wszystkie podmioty prawa, zewnętrzne wobec administracji (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 662/15; wyrok NSA z 7 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 1022/10; wyrok WSA w Krakowie z 11 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1360/15; wyrok WSA we Wrocławiu z 8 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 73/13; wyroki WSA w Gliwicach z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 865/16; z 11 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 890/15).
Wedle Sądu, do takich właśnie aktów należy zaliczyć kwestionowane przez Prokuratora zarządzenie. Dokonując kwalifikacji tego aktu, trzeba bowiem uwzględnić, że jego adresatem nie jest sama administracja. Reguluje on w sposób jednostronny kwestie opłat związanych z korzystaniem z cmentarzy komunalnych. I tak, wprowadza katalog opłat za miejsca grzebalne ziemne (§ 1 pkt 1), za zezwolenie na wybudowanie grobu (§ 1 pkt 2), za przedłużenie zachowania istniejącego grobu ponad 20 lat (§ 1 pkt 3), opłatę roczną za rezerwację miejsca grzebalnego (§ 1 pkt 4), opłatę za czynności kancelaryjno-terenowe oraz za korzystanie z mienia komunalnego (§ 1 pkt 5) oraz opłatę za udostępnienie domu przedpogrzebowego (§ 1 pkt 6), obciążając tymi opłatami w sposób wiążący podmioty zewnętrzne wobec administracji, chcące korzystać z cmentarzy komunalnych. Innymi słowy, zarządzenie to ma charakter generalny - bo zawarte w nim normy definiują adresata przez wskazanie pożądanych cech, a nie przez wymienienie nazw adresatów, oraz abstrakcyjny - bo nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji.
Ponadto ma ono charakter normatywny - bo zawiera postanowienia wyznaczające adresatom sposób zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia, oraz zewnętrzny - bo skierowane jest również do podmiotów pozostających poza strukturą administracji. Te wszystkie cechy przemawiają za uznaniem zaskarżonego zarządzenia za akt prawa miejscowego, którego obowiązywanie - w świetle art. 88 Konstytucji RP - zależy od jego ogłoszenia. Po myśli tego przepisu, warunkiem wejścia w życie aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, jest ich ogłoszenie (ust. 1), zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (ust. 2).
Niezależnie od powyższego wskazać również przyjdzie, że zgodnie z art. 41 ust. 1 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia, w formie uchwały rada gminy. Wyjątkowo, przepis art. 42 ust. 2 u.s.g. dopuszcza, w przypadku niecierpiącym zwłoki - który w kontrolowanej sprawie z pewnością nie zachodził - przepisy porządkowe może wydać organ wykonawczy gminy, w formie zarządzenia. Akty te, w myśl art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, podlegają obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie bowiem z art. 13 pkt 2 cyt. ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.
Dostrzec jednocześnie należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, rada gminy - organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego - może powierzyć organowi wykonawczemu danej jednostki samorządu prawo do ustalania opłat i cen albo prawo do określenia sposobu ustalania opłat i cen za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej bądź za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z takiej możliwości skorzystała Rada Miejska w Nysie, ponieważ organ ten uchwałą nr IX/79/07, z dnia 4 lipca 2007 r., powierzył organowi uprawnienia do ustalania cen i opłat w tym zakresie. Uchwała ta obowiązywała w dniu podjęcia zaskarżonego zarządzenia, stanowiąc podstawę do podjęcia go przez Burmistrza Głubczyc.
Niemniej jednak, jak wskazano już wcześniej, istotne w sprawie jest to, że komentowany wymóg ogłoszenia zaskarżonego zarządzenia i zapewnienia odpowiedniego vacatio legis nie został spełniony, ponieważ w § 6 tego aktu Burmistrz postanowił, iż "zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania, z mocą obowiązującą od dnia 8 października 2012 r." Natomiast niedochowanie wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, stanowiącego przy tym warunek jego wejścia w życie, świadczy - zdaniem Sądu - o istotnym naruszeniu norm konstytucyjnych (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...), co w konsekwencji skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności kontrolowanego zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.
W tym stanie rzeczy, opierając się o art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.