Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie Kędzierzyńsko-Kozielskim, decyzją z dnia [...], nr: [...] umorzył postępowanie prowadzone z urzędu w przedmiocie samowoli budowlanej na nieruchomości w Ł. przy ul. [...], na działce nr [...] będącej współwłasnością małżonków B. i J. W. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że wnosząca o wszczęcie postępowania D. O. nie posiada przymiotu strony w sprawie, w przedmiocie samowoli budowlanej, a zatem na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.), postępowanie administracyjne umorzył.
W imieniu D. O., odwołanie od powyższej decyzji wniosła jej matka – E. W., przedkładając organowi pełnomocnictwo. W odwołaniu podniosła, że B. i J. W. prowadzą uciążliwą dla sąsiedztwa hodowlę trzody chlewnej. Zaakcentowała, że omawiana hodowla prowadzona jest w przebudowanej samowolnie stodole i przy wykorzystaniu nowo wybudowanych silosów oraz zbiorników na gnojówkę. Dodała, że w jej ocenie B. J. W. nie posiadają żadnej dokumentacji budowlanej na wykonanie wymienionych powyżej obiektów. Podniosła, że nie godzi się z twierdzeniem organu I instancji, jakoby nie posiadała przymiotu strony w prowadzonym w tej sprawie postępowaniu.
Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, w wyniku wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...], nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego w sprawie, organ odwoławczy stwierdził, że "w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do umorzenia postępowania." Przywołując przepis art. 28 K.p.a., organ wskazał na pojęcie strony postępowania administracyjnego, podkreślając przy tym, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało - przez organ I instancji - wszczęte z urzędu, w związku z interwencją D. O. o dokonanych samowolach.
W ocenie organu odwoławczego, umorzenie wszczętego postępowania, z powodu odmowy uznania D. O. za stronę jest nieprawidłowe. Zdaniem organu II instancji, w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej przepisy Prawa budowlanego obligują Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wszczęcia postępowania z urzędu. Wobec powyższego, jeśli organ stwierdzi, że podmiot uczestniczący w postępowaniu nie jest jego stroną, powinien pisemnie zawiadomić ten podmiot o wykluczeniu z postępowania. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji wbrew treści art. 107 § 3 K.p.a., w wydanym rozstrzygnięciu nie wskazał przesłanek, jakimi się kierował odmawiając D. O. przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu.
Skargę na powyższą decyzje wniosła D. O., powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu, podkreślając okoliczność, że "sprawa ta ciągnie się już od 2003 r."
W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ powtórzył, że ewentualny brak przymiotu strony przez D. O. nie mógł mieć wpływu na bieg postępowania. Dodał, że organ I instancji, pomimo wydania rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie nadal prowadził postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych.
W piśmie procesowym z dnia 20 kwietnia 2009 r., B. i J. W. podnieśli, że ich gospodarstwo istnieje od 1880 r. i że "skarżąca wiedziała, że będzie mieszkać w jego sąsiedztwie." Ponadto wskazali, że w wyniku pożaru, w dniu 30 listopada 2003 r., uległa spaleniu stodoła, którą odbudowali z uwagi na konieczność zabezpieczenia inwentarza przed nadchodzącą zimą.
Na rozprawie przed tut. Sądem, pełnomocnik skarżącej – matka E. W. wniosła o uwzględnienie skargi i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazanych.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Z kolei uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w skrócie P.p.s.a.
Na podstawie art. 134 P.p.s.a., w postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które to związane są z materią zaskarżonych decyzji.
Mając na uwadze przedstawione kryteria, rozpatrując niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszenia przez organy w wydanych decyzjach przepisów postępowania administracyjnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego -Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...] - uchylająca zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości.
Rozważania zatem rozpocząć należy od wyjaśnienia, że organ odwoławczy, po otrzymaniu odwołania jest zobowiązany w pierwszej kolejności stwierdzić dopuszczalność odwołania oraz wniesienia go w terminie. Jeżeli organ odwoławczy nie wyda postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a., to jest zobowiązany do wydania decyzji w trybie art. 138 K.p.a. Przepis ten określa rodzaje rozstrzygnięć wydawanych przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję; uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty będącej przedmiotem postępowania; uchyla decyzję i umarza postępowanie I instancji (art. 138 § 1 K.p.a.), bądź też uchyla decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (art. 138 § 2 K.p.a.). Z treści art. 138 K.p.a. wynikają dokładnie określone przez ustawodawcę tym przepisem kompetencje organu odwoławczego.
Z przepisu tego nie wynika, aby organ odwoławczy miał uprawnienie tylko do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji, a zatem nie jest prawnie dopuszczalne wydanie w trybie odwoławczym decyzji uchylającej.
Decyzją będącą przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości, nie orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy jak również nie umarzając postępowania pierwszej instancji (138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Ponadto organ odwoławczy nie skorzystał z przyznanej mu przepisem art. 138 § 2 K.p.a. kompetencji do "uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji." Powołany przez organ odwoławczy przepis art. 138 § 2 K.p.a., jako podstawa wydanego rozstrzygnięcia stanowi o tym, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z przepisu tego nie wynika upoważnienie tylko do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, bez równoczesnego orzeczenia o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, jest zobowiązany do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W świetle powyższego, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego i jako wadliwa nie mogła ostać się w porządku prawnym, a zatem należało ją wyeliminować z obrotu prawnego, jako niezgodną z przepisami art. 138 K.p.a. Stosując bowiem przepis art. 138 K.p.a. organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji zawierającej rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) innej niż wymienione w tym przepisie, a zatem nie może zakończyć postępowania w inny sposób, jak tylko przez wydanie jednej z decyzji, o której mowa w treści art. 138 K.p.a. Decyzja organu odwoławczego powinna spełniać wymagania określone w art. 107 § 1 - 3 i 5 K.p.a. Osnowa decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. składa się z dwóch następujących części: w pierwszej - organ odwoławczy uchyla rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia; w drugiej - organ odwoławczy przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Wskazane powyżej elementy mają charakter obligatoryjny. Dodać także należy, że rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie można domniemywać na podstawie jego uzasadnienia. Decydujące w tej kwestii jest bowiem to, o czym organ rozstrzygnął - jak ujął przedmiot swojego rozstrzygnięcia, a zatem osnowa decyzji.
W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie bowiem organu odwoławczego ograniczające się tylko do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji narusza przepis art. 138 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki WSA: z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 606/06 - LEX nr 394867; z dnia 10 października 2007 r., sygn akt II SA/Gl 143/07 - LEX nr 341073; z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 390/07 - LEX nr 337009; z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 248/07 - LEX nr 338253).
Niezależnie od wadliwości decyzji organu odwoławczego, Sąd zwrócił uwagę również na wadliwości, których dopuścił się organ pierwszej instancji w swoim rozstrzygnięciu (wskazywane również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), dokonując bezzasadnie umorzenia wszczętego z urzędu postępowanie administracyjnego i naruszenie prawa materialnego, skutkujące koniecznością uchylenia przez Sąd decyzji organu pierwszej instancji. Wspomnieć tylko można, że w świetle art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wskazana norma nie oznacza jednak dowolności organu w zakresie wyboru formy wszczęcia postępowania, albowiem kwestia trybu rozpoczęcia postępowania normowana jest obowiązującymi przepisami materialnego prawa administracyjnego. Wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy podmiotu, któremu przysługuje przymiot legitymacji procesowej strony.
Krąg podmiotów legitymowanych do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawach administracyjnego wyznaczony został przez przepisy materialnego prawa administracyjnego. Dodać także należy, że niezależnie od wszczęcia postępowania na wniosek, dopuszczalne są również sytuacje, gdy uprawniona strona nie występuje do organu z właściwym wnioskiem lub gdy właściwe organy zostały z mocy prawa zobowiązane do działania. W takim wypadku organ ten w oparciu o przepisy określające jego kompetencje oraz normy prawa materialnego, z własnej inicjatywy i w oparciu o posiadane instrumenty prawne może wszcząć i prowadzić postępowanie administracyjne. Podstawą kompetencyjną dla organów, którym przyznano uprawnienia w zakresie legalności robót budowlanych są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W granicach przyznanych kompetencji, organy posiadają uprawnienia do badania zgodności z prawem wykonywania robót budowlanych, jak również legalności wybudowania istniejących już obiektów.
W przypadku realizowania kompetencji organu nadzoru budowlanego bez znaczenia pozostaje fakt, w wyniku czyjego wniosku zostało wszczęte postępowanie, a organ prowadzący postępowanie winien z urzędu ustalić krąg osób, którym przysługuje przymiot strony. Słusznie wskazywał organ odwoławczy, że nie zachodzą przesłanki z art. 105 § 1 K.p.a., z tego względu, że osoba interweniująca w sprawie wykonania samowolnie robót budowlanych nie posiada przymioty strony, w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu w sprawie samowoli budowlanej.
Mając na względzie przedstawione okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że decyzje objęte treścią wydanego wyroku podjęte zostały z naruszeniem przepisów postępowania, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i orzekł jak w pkt 1 wyroku.
Orzeczenie w pkt 2 wyroku wynika z przepisu art. 152 P.p.s.a., a orzeczenie o kosztach w pkt 3 uzasadnione jest treścią art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy i § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.