Uzasadnienie
Przedmiotem sprawy jest przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący D. A. domagał się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] i Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. z dnia [...] przyznającej stronie pomoc w formie zasiłku okresowego na okres od 1 września do 30 października 2004 r.
Wydanie tych aktów administracyjnych poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.
Podejmując czynności z urzędu Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w O. przeprowadził aktualizacyjny wywiad środowiskowy u osoby korzystającej ze świadczeń pomocy społecznej. W wywiadzie z dnia 23 września 2004 r. pracownik socjalny ustalił, że D. A. mieszka w O. w domu jednorodzinnym, który zajmuje wraz z dwoma uczącymi się jeszcze córkami. Na utrzymanie rodzina posiada rentę pobieraną z ZUS w kwocie 756,78 zł i zasiłek stały w kwocie 63,70 zł. Dochód łączny stanowi zatem kwotę 820, 48 zł co daje na osobę 273,49 zł. Ponadto ustalono, że D. A. jest całkowicie niezdolny do pracy i samodzielnej egzystencji. W sierpniu i wrześniu 2004 r. korzystał z pomocy społecznej a przyznane mu świadczenia to zasiłki celowe w kwotach 80 zł i 100 zł.
Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 17 ust 1 pkt 4, art. 36 pkt 1 lit b, art. 38 ust. 1 - 5, art. 101 ust. 1, art. 102 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1, art. 109 i art. 147 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., nr 64, poz. 593 ze zm.) Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. przyznał stronie świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego w wysokości 127, 52 zł miesięcznie na okres od 1 września 2004 do 30 października 2004 r.
W motywach decyzji podniesiono, że strona wystąpiła dnia 30 sierpnia 2004 r. o przyznanie zasiłku celowego specjalnego na refundacje zakupu okularów leczniczych przepisanych przez lekarza okulistę. Pierwszy wywiad środowiskowy z dnia 8 września 2004 r. wykazał, że strona w pierwszej kolejności uprawniona jest do pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego w wysokości stanowiącej różnice pomiędzy kryterium dochodowym rodziny a dochodem faktycznym rodziny. W przypadku strony jest to kwota 127, 52 zł (kryterium dochodowe 948 zł minus łączny dochód rodziny 820, 48 zł). W tej sytuacji organ postanowił przyznać stronie przysługujący jej zasiłek okresowy z urzędu. Także pomoc w takiej formie zdaniem organu może być przeznaczona na zaspokojenie potrzeb zgłoszonych przez D. A. w dniu 8 września 2004 r. na dofinansowanie zakupu okularów i dojazdów do dziennego domu opieki.
Zasiłek okresowy przysługuje osobom bądź rodzinom, w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie lub z innych przyczyn, jeżeli dochód strony jest niższy niż kryterium dochodowe ustalone w ustawie o pomocy społecznej. Wysokość zasiłku okresowego stanowi zatem różnicę między kryterium dochodowym a udokumentowanym dochodem rodziny. Zwrócono uwagę, że w 2004 r. w przypadku rodziny minimalna wysokość zasiłku stanowi 15 % tej różnicy a na kwotę przyznaną konkretnie D. A. składa się 19,13 zł w ramach dotacji celowej na zasiłki okresowe z budżetu państwa i 108, 39 zł ze środków własnych gminy.
W odwołaniu od tej decyzji D. A. wniósł o jej uchylenie i podwyższenie przyznanego świadczenia. Zwrócił uwagę na cel jakiemu służy przyznawany zasiłek okresowy. Podniósł, że szczególnie osoba niepełnosprawna ma prawo do takiego zabezpieczenia społecznego, które uwzględnia zwiększone koszty utrzymania wynikające z niepełnosprawności. Stanowią o tym przepisy art. 8 pkt 2 i art. 38 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej. Odwołujący się podniósł, że w piśmie z dnia 12 maja 2004 r. kierowanym do organu pierwszej instancji w innej sprawie postulował o wystąpienie do Rady Miasta [...] o podjęcie uchwały w trybie powołanego art. 38 pkt 6 ustawy, mimo to nie otrzymał dotychczas odpowiedzi organu pierwszej instancji ani Prezydenta Miasta [...].
Rozstrzygając odwołanie D. A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W motywach decyzji po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy przywołano zasady wynikające z art. 2 ust 1 i art. 8 ust 1 oraz ust 2 ustawy o pomocy społecznej. Zwrócono też uwagę, że stosowanie do treści art. 38 ust 2 ustawy zasiłek okresowy przysługuje rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny, w szczególności ze względu np. na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, lub bezrobocie. Zasiłek ten w przypadku rodziny ustala się do wysokości różnicy pomiędzy kryterium dochodowym rodziny a faktycznym dochodem tej rodziny, przy czym kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50 % różnicy miedzy kryterium dochodowym a dochodem tej rodziny. W 2004 roku minimalna wysokość zasiłku okresowego dla rodziny w oparciu o przepis art. 147 ust 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej wynosi 15 %. Zwrócono wreszcie uwagę, że przy tak określonych zasadach strona spełnia przesłanki do przyznania zasiłku okresowego a jego wysokość jest pochodną kryterium dochodowego rodziny i faktycznego dochodu rodziny wynosząc 127, 52 zł. Nie ma podstaw prawnych do przyznania wyższego zasiłku wobec braku uchwały Rady Miasta.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. A. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji i przyznania wyższego zasiłku okresowego, w szczególności powołując się na art. 8 ust 2 ustawy o pomocy społecznej wskazywał na przyznane radzie gminy kompetencje do podwyższenia kwoty kryterium dochodowego. Wywodził, że organ pierwszej instancji nie podjął kroków zmierzających do podjęcia uchwały przez Radę Miasta [...]. Podnosił, że wielokrotnie występował w tej sprawie tak do organu jak i jego jednostek nadrzędnych. Wywodził, że z samej istoty niepełnosprawności wynika wzrost kosztów utrzymania, a skoro jego niepełnosprawność, jak i jej stopień są wystarczająco udokumentowane w materiale dowodowym sprawy to ma prawo oczekiwać takich działań organu, które doprowadzą do podwyższenia górnej granicy zasiłku okresowego w oparciu o przepis art. 38 ust 6 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem skarżącego granice zasiłku okresowego jako formy pomocy społecznej stanowi jedynie przepis art. 3 ust 4 ustawy i faktyczna sytuacja strony.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W motywach odpowiedzi na skargę podtrzymano argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji z dnia [...]. Zwrócono uwagę, że ani delegacja ustawowa z art. 8 ust 2 ustawy o pomocy społecznej, ani zapis art. 38 ust 6 tej ustawy nie zobowiązują organów pierwszej, czy drugiej instancji do jakichkolwiek działań w celu podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie podwyższenia kwot kryterium dochodowego. Zwrócono końcowo uwagę, że ustawa o pomocy społecznej nie przyjmuje przy ustalaniu wysokości zasiłku okresowego kryterium stopnia niepełnosprawności jako wpływającego na wysokość przyznawanych świadczeń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. artykułu). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Trzeba także dodać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Z tego ostatniego przepisu wynika ta przede wszystkim konsekwencja, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze sąd z urzędu bada, czy nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego lub procesowego skutkujące koniecznością usunięcia zaskarżonego aktu z obrotu przez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności.
Badanie przez Sąd przedmiotowej sprawy w ramach tak zakreślonej kognicji w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dało podstaw do uwzględnienia skargi. Organy nie naruszyły zasad procedury administracyjnej, ani przepisów prawa materialnego.
Postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organy obu instancji spełnia wymogi postępowania wynikające z art. 7,art. 77 §1 i art. 80 kpa. Do uznania, że zrealizowana została zasada prawdy obiektywnej koniecznym jest przeprowadzenie takich czynności, które uwzględniają wszelkie okoliczności faktyczne sprawy, zmierzając do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu nie tylko interesu społecznego, ale także słusznego interesu obywateli.
Jest obowiązkiem organów wszechstronne rozpatrywanie tak zebranego materiału dowodowego i ocenienie czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu dowodów. Trzeba bowiem pamiętać, że zasada prawdy obiektywnej przenosi ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie. Dlatego też bywa określona zasadą działania z urzędu (por. S. Rozmaryn "O zasadach ogólnych (...) PiP 1961, Nr 12).
Oceniając sprawę pod katem tych ogólnych zasad postępowania, należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji właściwie przeprowadził postępowanie dowodowe.
W drodze aktualizacyjnego wywiadu środowiskowego ustalił sytuację materialną, rodzinną i bytową strony, uzupełniając tak poczynione ustalenia o dowody z dokumentów. Poczynione przez organ ustalenia znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji przyznającej stronie zasiłek okresowy od 1 września 2004 r. do 30 października 2004 r. Ustalenia te były wyczerpujące i nie są dowolne. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie strony nie ograniczył się do oceny zarzutów odwołania, badając sprawę ponownie przestrzegając zasady dwuinstancyjności z art. 15 kpa.
Decyzje organów obu instancji wskazują także na właściwe przepisy prawa materialnego.
W myśl art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 Nr 64 poz. 593 ze zm.), dalej zwanej "ustawą" zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego (...) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Z ustępu 2 tego artykułu wynika dalej, że w przypadku rodziny zasiłek okresowy ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny.
Przywołując poza tym przepisem normy ustawy dotyczące kryterium dochodowego i dochodu rodziny, zwrócono także uwagę na mający w sprawie zastosowanie przepis przejściowy ustawy, a to art. 147 ust. 1 pkt 2 określający minimalną wysokość zasiłku okresowego w 2004 r.
Odnosząc te przepisy materialne do ustaleń faktycznych dotyczących rodziny strony skarżącej organy wykazały prawidłowo wysokość zasiłku okresowego, do której D. A. jest uprawniony, a to 127, 52 zł. Sąd te wywody podziela i nie ma potrzeby ich ponownego przytaczania.
Zarzut skarżącego zawarty w skardze, iż wysokość świadczenia ogranicza jedynie art. 3 ust. 4 ustawy jest chybiony.
W myśl tego przepisu potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Norma ta należy do ogólnych przepisów ustawy określających m.in. cele pomocy społecznej. Nie może być ona samodzielnie podstawą roszczenia w odróżnieniu od cytowanych zapisów art. 38 ust. 1 i 2 ustawy.
W toku postępowania sądowego skarżący podniósł także zarzut wadliwości decyzji wobec nieuwzględnienia uchwały Rady Miasta [...] opartej na przepisie art. 38 ust. 6 ustawy przewidującym uprawnienie rady gminy do podwyższenia minimalnych kwot zasiłku okresowego.
Z informacji Urzędu Miasta [...] z dnia 30 września 2005 r. wynika, że Rada Miasta nie podjęła uchwały w trybie art. 38 ust. 6 ustawy. Ustawa nie obliguje organu gminy do wydania takiego aktu prawa miejscowego. Daje jedynie uprawnienie, które może być realizowane w praktyce stosownie do możliwości budżetowych gminy. Zdaniem Sądu brak takiej uchwały nie jest przejawem dyskryminacji członka wspólnoty gminnej uprawnionego do świadczeń pomocy społecznej z mocy ogólnych przesłanek wyrażonych w art. 7 i 8 w związku ze szczególnym przepisem art. 38 ustawy. Takie podjęcie uchwał przez Radę Miasta [...] w oparciu o inne delegacje ustawy (np. w trybie art. 43 ust. 1 i 10 ustawy czy art. 96 ust. 4 ustawy) nie stanowi podstaw, nie może być argumentem na korzyść skarżącego, starającego się wykazać obligatoryjność wydawania aktów prawa miejscowego z mocy art. 38 ust.
- 6. ustawy.
Wreszcie końcowo trzeba podnieść, że brak podjęcia przez radę gminy uchwały nie narusza art. 32 Konstytucji. Przepis ten nie stanowi podstawy do wywiedzenia samoistnego roszczenia o wyższy zasiłek okresowy, gdyż wysokość takiego świadczenia pomocy społecznej reguluje ustawa lub fakultatywna uchwała podjęta w trybie art. 38 ust. 6 ustawy (por. wyrok S.N. z 14 marca 2002 r., III RN 141/01, OSNP 2002/24/584).
Z tych przyczyn i z mocy zacytowanych przepisów prawa skargę należało oddalić (art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 nr 153, poz. 1270 ze zm.).