Uzasadnienie
W dniu 19 grudnia 2019 r. Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm. - zwanej dalej w skrócie: u.s.g.) oraz art. 14 ust. 8 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p., podjęła uchwałę Nr XVII/174/19 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Kędzierzyna-Koźla, części osiedla Lenartowice - rejon ul. Połanieckich, zwanej dalej planem.
Powyższa uchwała wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych wpłynęła do Wojewody Opolskiego, jako organu nadzoru, w dniu 24 grudnia 2019 r. w celu oceny zgodności z prawem.
Po przeprowadzeniu czynności sprawdzających, organ nadzoru pismem z dnia 17 stycznia 2020 r., na podstawie art. 61 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm. - zwanej dalej k.p.a.) w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g., zawiadomił Przewodniczącego Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla o wszczęciu postępowania nadzorczego.
Pismem z dnia 21 stycznia 2020 r. Przewodniczący Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla złożył wyjaśnienia wobec podniesionych zarzutów.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 23 stycznia 2020 r. Wojewoda Opolski, na podstawie art. 91 ust. 5 u.s.g. oraz art. 28 u.p.z.p., stwierdził nieważność w całości uchwały Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 19 grudnia 2019 r., Nr XVII/174/19 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kędzierzyna-Koźla, części osiedla Lenartowice - rejon ul. Połanieckich. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, Wojewoda w pierwszej kolejności wskazał na naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1587), poprzez zawarcie w badanej uchwale zapisów dopuszczających na terenach: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolach od 1MN do 6 MN (§ 16 ust. 2 pkt 2 lit. c planu), sportu i rekreacji o symbolu 1US (§ 17 ust. 2 pkt 2 lit. c planu), lasów o symbolach 1ZL i 2 ZL (§ 18 ust. 2 pkt 2 planu) - dodatkowego przeznaczenia - dróg wewnętrznych. Wymogi, którym odpowiadać powinno to przeznaczenie uzupełniające, zostały określone w § 11 pkt 6 uchwały:
"6) obsługę komunikacyjną terenów zapewnia się: (...)
- c) z dróg wewnętrznych niewyznaczonych na rysunku planu, z zachowaniem następujących wymagań:
- - minimalna szerokość drogi w liniach rozgraniczających: 6,0 m - dla dróg o długości do 50,0 m i 8,0 m - dla dróg o długości powyżej 50,0 m;
- - dla dróg bez wylotu o długości powyżej 50,0 m, służących obsłudze powyżej dwóch działek - obowiązek zakończenia placem do zawracania o wymiarach zgodnych z przepisami odrębnymi z zakresu budownictwa".
W odniesieniu do tego zarzutu Wojewoda wyjaśnił, że art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nakłada na organy gminy obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Obowiązek ten został doprecyzowany w § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Wojewoda odnotował, że w załączniku nr 1 do powyższego rozporządzenia - określającym barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego - ustawodawca postanowił, że tereny dróg, w zależności od ich prawnego charakteru, winny zostać oznaczone na rysunku planu kolorem jasnoszarym i symbolem literowym KDW (drogi wewnętrzne) albo kolorem białym i symbolem KD jako drogi publiczne.
Ujęcie przez ustawodawcę terenów dróg wewnętrznych w katalogu barwnych oznaczeń graficznych jest wystarczające do stwierdzenia, że stanowią one odrębną kategorię przeznaczenia wymagającą potraktowania zgodnie z wymogami art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wojewoda podkreślił, że określenie przeznaczenia terenu jest podstawowym celem przystąpienia przez radę gminy do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i istotą przyznanego jej władztwa planistycznego, stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Dlatego Wojewoda nie podzielił stanowiska Przewodniczącego Rady przedstawionego w piśmie z dnia 21 stycznia 2020 r., że wydzielenie dróg wewnętrznych liniami rozgraniczającymi i wskazanie ich na rysunku planu należy traktować jako daleko idącą ingerencję gminy w prywatną własność, przekraczającą władztwo planistyczne gminy. Wojewoda zauważył, że ustawodawca stworzył mechanizmy obrony przed nadmierną ingerencją w sposób wykonywania prawa własności.
Dlatego ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sankcjonuje udział społeczny w sporządzaniu gminnych dokumentów planistycznych, gwarantowany m.in. poprzez możliwość zapoznania się przez zainteresowane podmioty z projektem planu i składania uwag do zapisanych w projekcie rozwiązań. Tymczasem, kwestionowanymi zapisami Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla przeniosła przynależne jej kompetencje w zakresie kształtowania przeznaczenia terenów na inne organy i podmioty, co narusza elementarne zasady demokratycznego państwa prawa, w tym działanie organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Konsekwencją wadliwego sposobu określania przeznaczenia terenów na obszarze planu będzie niemożność prawidłowego zastosowania przepisów art. 36 u.p.z.p., tj. określenie: czy w związku z uchwaleniem planu korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe, czy wartość nieruchomości uległa obniżeniu czy też wzrosła.
Brak realizacji przez badaną uchwałę podstawowego celu przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - określenia przeznaczenia terenów - stanowi zatem istotne naruszenie zasad sporządzania tego aktu.
Kolejne z ujawnionych przez Wojewodę naruszeń dotyczyło art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r. poz. 6), poprzez sprzeczne z przepisem odrębnym ustalenie przeznaczenia terenów określonych symbolami 1ZL i 2ZL (§ 18 ust. 3 pkt 1 planu) polegające na wprowadzenie zakazu lokalizacji budynków na terenie lasów. Analizując zapisy § 18 ust. 3 pkt 1 uchwały Wojewoda wskazał, że podstawowym aktem regulującym zasady gospodarki leśnej jest ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Zgodnie z jej art. 3 lasem jest grunt między innymi związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.
Jeśli jakaś działka gruntu została uchwałą rady gminy przeznaczona jako teren lasu, to przeznaczenie to musi odpowiadać w swojej treści ustawowej definicji lasu. Zatem mocą swojej uchwały rada gminy nie może wykluczyć na terenach przeznaczonych w planie pod lasy realizacji takiej zabudowy. W ocenie Wojewody, dokonana modyfikacja przepisów ustawy o lasach nie może mieć miejsca w porządku prawnym określonym przez konstytucyjną hierarchię źródeł prawa i w związku z tym kwalifikuje ją do istotnych naruszeń zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Następne stwierdzone przez Wojewodę naruszenie dotyczyło art. 17 pkt 6 Iit. c u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161), poprzez nieuzyskanie zgody właściwego ministra na przeznaczenie na cele nieleśne (na tereny dróg wewnętrznych) gruntów leśnych. W tym zakresie Wojewoda wyjaśnił, że z analizy uchwały i załączonej dokumentacji prac planistycznych wynika, iż opracowaniem objęte zostały grunty, tj. dz. nr 297/8 i 297/9 - zaliczone w przepisach ustawy o lasach - do lasów. W planie dla tych nieruchomości określono przeznaczenie podstawowe - tereny lasów o symbolu 1ZL, jednocześnie dopuszczając inny rodzaj przeznaczenia - tereny dróg wewnętrznych. Zdaniem organu nadzorczego, tereny dróg wewnętrznych stanowią odrębną kategorię przeznaczenia, a więc organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien uzyskać zgodę właściwego organu na realizację takiego przeznaczenia na obszarze gruntów leśnych podlegających ochronie - zgodnie z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Wojewoda nie uwzględnił wyjaśnień organu gminy, że zapis planu nie oznacza przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne, gdyż przeznaczenie uzupełniające ma służyć wykonywaniu funkcji zasadniczej - a więc plan miejscowy dopuszcza realizację drogi służącej obsłudze terenów leśnych określonej w przepisach odrębnych z zakresu gospodarki leśnej jako "droga leśna". Wojewoda podniósł, że budowa w lesie np. drogi wewnętrznej do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jako niesłużącej gospodarce leśnej, wymaga zgody na przeznaczenie na cele nieleśne, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ogólne zapisy uchwały dopuszczające przeznaczenie terenu 1ZL na tereny dróg wewnętrznych, bez doprecyzowania, jakiemu celowi te drogi mają służyć, są niewystarczające do uznania, że uchwała spełnia warunek art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. Brak zgody, o której mowa w tym przepisie, stanowi zatem istotne naruszenie trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Kolejnym zarzutem było naruszenie § 115 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283, z późn. zm.) w związku z art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. z powodu wykroczenia przez organ gminy w pozaustawowy zakres spraw przekazanych do uregulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda wyjaśnił, że przekroczenie to wiąże się z ustaleniami zawartymi w § 5 pkt 7 planu, tj.: 1) zakazem umieszczania na elewacjach frontowych elementów technicznego wyposażenia budynków takich jak: klimatyzatory, anteny, przewody kominowe, za wyjątkiem instalacji służących iluminacji budynków oraz 2) dopuszczeniem umieszczania na elewacjach frontowych skrzynek przyłączy infrastruktury technicznej, a skrzynek przyłączy gazowych również na ogrodzeniach, wyłącznie jako wbudowanych w ścianę lub ogrodzenie oraz pod warunkiem zastosowania kolorystyki dla widocznej części skrzynek odpowiadającej barwie elewacji lub ogrodzenia, w które są wbudowane lub w kolorze grafitowym odpowiadającym barwie 7016 w systemie RAL, lub w kolorze, który określają przepisy odrębne z zakresu budownictwa.
Wojewoda podał, że kompetencje rady gminy w zakresie spraw przekazanych do uregulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Zdaniem Wojewody, określenie zasad i warunków montażu na elewacjach budynków różnorakich elementów technicznego wyposażenia, wykracza poza kompetencje ustawowe rady gminy i należy do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Następny zarzut dotyczył naruszenia § 115 i § 143 Zasad techniki prawodawczej w związku z art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. i art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, z późn.zm.) oraz § 140 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, z późn. zm.) z powodu ustalenia w § 13 ust. 1 pkt. 2 uchwały nakazu "lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w terenach dróg publicznych". Wedle Wojewody, wkroczenie przez organy gminy w ustawowe kompetencje innych organów, określone w przywołanych przepisach stanowiło istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W dalszej kolejności organ nadzorczy wskazał na naruszenie § 6 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej poprzez użycie w badanej uchwale zwrotu niedookreślonego, zawartego w § 5 pkt 2 lit. a tiret drugie uchwały: "usługi uciążliwe". Zauważył, że pojęcie to nie posiada w polskim ustawodawstwie definicji, nie została ona także stworzona na potrzeby badanej uchwały, co uniemożliwi organom administracji architektoniczno-budowlanej podejmowanie uznaniowych decyzji opartych na własnej interpretacji uciążliwości danej usługi. Wojewoda zaznaczył, że został określony uniwersalny katalog przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839). Organ gminy posiadał w związku z tym wystarczające narzędzia prawne dla ograniczenia na obszarze planu realizacji zabudowy usługowej kolidującej z funkcją mieszkaniową.
Formułując kolejny zarzut dotyczący naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez brak zgodności ustaleń badanego planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kędzierzyna-Koźla przyjętego uchwałą Nr XIII/144/19 Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 26 września 2019 r., Wojewoda wyjaśnił, że wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych uszczegółowione zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do których należą: określenie zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury, nośników reklamowych, tymczasowych obiektów usługowo-handlowych, urządzeń technicznych i zieleni, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.
W związku z powyższym, Wojewoda nie uwzględnił wyjaśnień organu Gminy, że ustawodawca stworzył definicję legalną obszaru przestrzeni publicznej wyłącznie na potrzeby ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Organ nadzoru podkreślił, że na terenie Kędzierzyna-Koźla brak jest obszarów przestrzeni publicznych spełniających warunki ustawowe, bowiem w Studium obszary takie nie zostały ustanowione, o czym stwierdza się na 251 stronie tego opracowania. W tych okolicznościach, Rada Miasta nie posiadała kompetencji regulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego potrzeb wynikających z kształtowania przestrzeni publicznych, do których na obszarze planu należą tereny dróg publicznych (§ 6 uchwały). Brak powiązania zapisów badanej uchwały ze studium gminnym stanowi zatem istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 127 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310), Wojewoda wskazał, że z przedłożonej dokumentacji prac planistycznych wynika, że na obszarze opracowania znajdują się ujęcia wód podziemnych - cztery studnie czerpiące wodę dla celów przemysłowych byłych A. Powyższe potwierdza Prognoza oddziaływania na środowisko (str. 10), jak i opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kędzierzynie-Koźlu z dnia 26 czerwca 2019 r. O istnieniu ujęcia wody podziemnej na obszarze planu przesądzają dane zawarte w bazie państwowej służby hydrogeologicznej POBORY (https://www.pgi.qov.pl), która gromadzi informacje o poborze rejestrowanych wód podziemnych z ujęć, tzn. o poborze realizowanym w ramach szczególnego korzystania z wód podziemnych i wymagającym pozwolenia wodno-prawnego. Analiza danych mapowych wykazała, że ujęcie to zlokalizowane jest przy północnej granicy obszaru objętego opracowaniem.
Zgodnie z art. 121 ust. 3 ustawy Prawo wodne dla każdego ujęcia wody, z wyłączeniem ujęć wody służących do zwykłego korzystania z wód, ustanawia się strefę ochrony bezpośredniej. Na mocy art. 127 ww. ustawy, na terenie ochrony bezpośredniej zakazuje się użytkowania gruntów do celów niezwiązanych z eksploatacją ujęcia wody. Badana uchwała nie realizuje wymogów przywołanych przepisów Prawa wodnego, ponieważ na rysunku planu wskazano jedynie orientacyjną lokalizację "udokumentowanych ujęć wód podziemnych", a lokalizacja ta dokonana została na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zdaniem organu nadzorczego, brak określenia w ustaleniach planu granic strefy ochrony bezpośredniej, w której grunty mogą być użytkowane wyłącznie do celów związanych z eksploatacją wody (a takim celem nie jest przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) stanowi naruszenie art. 5 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.
Reasumując organ nadzorczy, stwierdził, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości. O zastosowanym środku nadzoru przesądził przede wszystkim brak jednoznacznego określenia przeznaczenia wszystkich terenów, co jest podstawowym celem przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Analiza ustaleń przestrzennych obszaru objętego uchwałą wykazała, że wada ta dotyka obszaru o powierzchni około 9 ha, co stanowi blisko 80% powierzchni nieruchomości objętych ustaleniami planu. Nie jest zatem możliwe usunięcie z obrotu prawnego tylko wadliwych zapisów uchwały (np. § 11 pkt 6 uchwały) bądź terenów (np. o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną), bo pozostawiłoby to akt niekompletny w świetle wymogów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niespełniający swoje podstawowego celu - określenia przeznaczenia terenów.
Gmina Kędzierzyn-Koźle (zwana również skarżącą), reprezentowana przez pełnomocnika, działając na podstawie uchwały Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 29 stycznia 2020 r., Nr XVIII/188/20, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze, domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu Gmina zarzuciła naruszenie następujących przepisów:
- 1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. oraz w zw. z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. polegające na zaniechaniu wszechstronnej oceny treści uchwały, skutkujące błędną konstatacją, jakoby w części tekstowej § 16, § 17 i § 18 oraz § 11 uchwały wyznaczono tereny o przeznaczeniu drogowym nieujęte w części graficznej uchwały (podczas gdy w istocie zapisy dotyczące dróg dotyczą jednej z funkcji terenów o ustalonym w części graficznej przeznaczeniu), co doprowadziło do błędnego uznania, że przeznaczenie terenów jest wadliwe;
- 2) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. polegające na zaniechaniu wszechstronnej oceny treści uchwały, skutkujące błędną konstatacją, jakoby § 13 ust. 1 pkt 2 uchwały miał dotyczyć lokalizowania sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym, podczas gdy wskazany przepis uchwały dotyczy terenów o przeznaczeniu drogowym, a nie pasów drogowych, co doprowadziło do błędnego uznania, że uchwała wykraczała poza zakres właściwości organu planistycznego;
- 3) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. i w zw. z art. 127 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, polegające na zaniechaniu wszechstronnej oceny treści uchwały, skutkujące błędną konstatacją, że na obszarze objętym planem występują ujęcia wody wymagające wyznaczenia stref ochronnych, podczas gdy w istocie takie ujęcia nie występują, co wynika z uzgodnień uzyskanych w toku procedury planistycznej, co z kolei doprowadziło do błędnego uznania, że w skarżonej uchwale nie określono wymaganych prawem granic stref ochrony ujęć wody.
- 4) art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że obowiązek wytyczania w miejscowym planie granic terenu dotyczy każdego terenu przeznaczonego na cele komunikacji, podczas gdy obowiązek taki dotyczy wyłącznie terenów o funkcji odmiennej niż teren sąsiadujący;
- 5) art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że uregulowany w § 18 ust. 3 pkt 1 uchwały zakaz lokalizacji budynków na terenach leśnych narusza prawo, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów wskazuje, że skoro plan miejscowy służy kształtowaniu sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości to może wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu terenu leśnego w porównaniu z możliwymi sposobami zagospodarowania lasu określonymi w ustawowej definicji lasu;
- 6) art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że wyznaczenie na terenach leśnych dróg wewnętrznych istniejących obecnie i służących obsłudze lasów stanowi formę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, podczas gdy z legalnej definicji lasu wynika, że teren zajęty pod taką drogę nadal stanowi las, a więc wyznaczenie takiej drogi nie jest zmianą przeznaczenia gruntu na nieleśne;
7-8) art. 15 ust. 2 pkt 6 i pkt 10 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, że w przepisach tych nie mieści się określanie rodzajów urządzeń, których montaż dopuszcza się na fasadach budynków; lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w terenach dróg publicznych - mimo iż taki wymóg dotyczy zasad kształtowania zabudowy w zakresie formy obiektów oraz zasad rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej;
- 9) § 6 w zw. z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej poprzez jego błędną wykładnię, że każde pojęcie występujące w akcie prawa miejscowego wymagało definicji legalnej;
- 10) § 6 w zw. z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż brak w uchwale objętej skarżonym rozstrzygnięciem definicji legalnej pojęcia "usługi uciążliwe" stanowi naruszenie prawa;
- 11) art. 2 pkt 6 i art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że w przepisach tych użyto tego samego pojęcia, podczas gdy pierwszy przepis dotyczy "obszaru przestrzeni publicznych", a drugi "przestrzeni publicznych", a więc pojęć odmiennych. O oczywistej odmienności tych pojęć przesądza fakt, iż w drugim przepisie wskazano, że plan ma obligatoryjnie określać wymagania wynikające z potrzeb kształtowania "przestrzeni publicznych", tymczasem "obszar przestrzeni publicznych", jak wynika z jego definicji, nie jest obszarem, który występuje zawsze i wszędzie, a więc mogą istnieć plany miejscowe, nieobejmujące obszarów przestrzeni publicznych wyznaczonych w studium, a które również muszą zawierać wymagania dotyczące "przestrzeni publicznych" - co byłoby niewykonalne, w sytuacji tożsamych pojęcia;
- 12) art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu planu miejscowego za sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z uwagi na określenie w planie terenów uznawanych za przestrzenie publiczne przy jednoczesnym braku zapisów studium ustanawiających "przestrzeń publiczną", mimo iż w istocie treścią studium nie jest ustanawianie "przestrzeni publicznych", a więc komentowany zapis planu nie może być z nim sprzeczny;
- 13) art. 15 ust. 2 pkt 9 oraz art. 17 pkt 6 lit. a tiret 4 u.p.z.p. w zw. z art. 127 ustawy Prawo wodne poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że plan miejscowy narusza nakaz wynikający z art. 127 ustawy poprzez brak wprowadzenia ograniczeń w strefach ochrony bezpośredniej ujęć wody, mimo że na obszarze objętym planem nie ma takich ujęć;
- 14) art. 91 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające na zaniechaniu ograniczenia się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa pomimo niestwierdzenia przez organ nadzoru żadnych okoliczności powodujących nieważność uchwały.
W motywach skargi, odnosząc się do stawianego przez Wojewodę zarzutu naruszenia § 16, § 17 i § 18 oraz § 11 planu, Gmina podniosła, że w planie miejscowym wyraźnie wskazano, że teren posiada przeznaczenie uzupełniające, obejmujące m.in. drogi wewnętrzne. Tym samym przeznaczenie terenu zostało określone jednoznacznie, nie wyznaczono terenów o odmiennym przeznaczeniu w ramach jednego rodzaju terenów funkcyjnych - a pogląd o połączeniu w ramach jednego terenu dwóch różnych rodzajów przeznaczenia jest rezultatem zaniechania dogłębnej analizy treści planu. W odniesieniu do zarzutu naruszenia § 13 ust. 1 pkt 2 uchwały (nakazującym umieszczanie sieci i urządzeń w terenach dróg publicznych) skarżąca wyjaśniła, że powyższym przepisem nakazano umieszczanie sieci i urządzeń "w terenach dróg publicznych" - a więc nie "w pasie drogowym".
Również, zdaniem Gminy, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący braku wprowadzenia zakazów wynikających z istnienia stref ochrony ujęć wody. W ocenie skarżącej, konstatacja dotycząca istnienia stref ochrony ujęć wody nie ma oparcia w faktach, jak również w zgromadzonym materiale dowodowym. Z kolei w odniesieniu do zarzutu dotyczącego wyznaczania granic terenu przeznaczonego na cele komunikacji, Gmina argumentowała, że z treści art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że obowiązek wyodrębnienia na rysunku planu dotyczy wyłącznie terenów o różnym przeznaczeniu podstawowym. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, w ramach jednego terenu wyróżniono przeznaczenie główne i uzupełniające.
Zatem, wprowadzenie graficznego rozróżnienia części wyznaczonej na realizację przeznaczenia głównego i uzupełniającego nie jest wymagane. Gmina zaznaczyła, iż wyznaczony w przedmiotowym planie miejscowym za pomocą linii rozgraniczających układ ulic publicznych i dróg wewnętrznych zapewnia obsługę komunikacyjną wszystkich działek znajdujących na obszarze objętym planem. Wydzielona droga wewnętrzna będzie służyła wyłącznie właścicielowi nieruchomości dokonującemu podziału nieruchomości oraz jego następcom prawnym.
Jako bezzasadny Gmina uznała również zarzut dotyczący naruszenia art. 15 ust.2 pkt. 1 u.p.z.p. i art. 3 pkt 2 ustawy o lasach, argumentując, że skoro w rozumieniu przepisów ustawy, lasem jest również teren, na którym znajdują się budynki, to miejscowy plan nie może zakazywać lokalizowania budynków w lesie. W ocenie skarżącej, również przepisy art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stwarzają roszczenia (publicznego prawa podmiotowego) do stawiania budynków w lasach, ani też nie uprawniają do takiej formy inwestowania. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego braku uzyskania zgodny właściwego ministra na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, Gmina akcentowała, że drogi wewnętrzne wyznaczono w miejscu dróg biegnących obecnie w terenie. Skoro w planie miejscowym wyznaczono tereny drogowe w miejscu takich dróg, to nie doszło do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele.
W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia § 5 pkt 7 uchwały, Gmina podniosła, że z treści art. 15 ust. 2 pkt 6 i pkt 10 u.p.z.p. wynika, że miejscowy plan reguluje sprawy dotyczące określenia zasad kształtowania zabudowy w zakresie formy obiektów oraz zasad rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej. Z treści powyższego przepisu wynika zatem, że w tym zakresie mieści się obowiązek lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w terenach dróg publicznych - a więc uchwała w tym zakresie prawa nie narusza.
Z kolei w kwestii zarzucanego przez Wojewodę braku definicji legalnej pojęcia "usług uciążliwych", Gmina podniosła, że z § 6 w zw. z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej nie wynika obowiązek formułowania legalnej definicji każdego pojęcia występującego w akcie prawnym. Wskazała, że pojęcie usług uciążliwych było szeroko dyskutowane w orzecznictwie i jest możliwe do wyłożenia. Przykład pojęcia "zasad kształtowania zabudowy" wskazuje, że brak definicji legalnej pojęcia nie stanowi zagrożenia dla wolności i praw obywateli, jak również nie utrudnia stosowania prawa.
W odniesieniu do zarzutu niezgodności planu z ustaleniami studium polegającej na tym, że w planie zaliczono pewne tereny do kategorii przestrzeni publicznych, podczas gdy w studium nie wyznaczono obszaru przestrzeni publicznej, Gmina stwierdziła, że organ nadzorczy dokonał błędnej interpretacji art. 2 pkt 6 i art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. Wbrew twierdzeniu Wojewody w przepisach tych nie użyto tego samego pojęcia. Pierwszy z tych przepisów dotyczy "obszaru przestrzeni publicznych" a drugi "przestrzeni publicznych", a więc są to pojęcia odmienne (co wynika z domniemania racjonalności ustawodawcy). Powołanie się zatem na naruszenie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi przejaw błędnego stosowania prawa materialnego. Treścią studium nie jest bowiem ustanawianie "przestrzeni publicznych", a więc komentowany zapis planu nie może być z nim sprzeczny.
W odniesieniu do zarzutu Wojewody dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 oraz art. 17 pkt 6 lit. a tiret 4 u.p.z.p. w zw. z art. 127 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, Gmina podniosła, że plan miejscowy nie wprowadza ograniczeń w strefach ochrony bezpośredniej ujęć wody, gdyż na obszarze objętym planem nie ma ujęć wody, których stref ochrony plan by nie uwzględniał. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w opinii uzyskanej w toku procedury planistycznej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację przedstawioną w rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo Wojewoda odniósł się do zarzutu dotyczącego błędnego utożsamienia przez organ nadzoru pojęcia pasa drogowego, którym posługuje się ustawa o drogach publicznych, z pojęciem terenu drogi publicznej w rozumieniu przepisów u.p.z.p., stwierdzając, że w świetle art. 39 ust. 1 pkt 1 i art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych i § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publicznie i ich usytuowanie, pojęcie pasa drogowego (w granicach którego lokalizacja sieci i urządzeń technicznych uzależniona jest od zgody zarządcy drogi) należy traktować jako teren drogi publicznej w rozumieniu przepisów uchwały w sprawie planu.
Zatem, organ gminy nie posiadał kompetencji do dokonania regulacji zawartych w § 13 ust. 1 planu miejscowego. Ponadto Wojewoda powtórzył, że zawarte w dokumentacji prac planistycznych dokumenty potwierdzają istnienie ujęć wód podziemnych i związanych z nim stref ochrony bezpośredniej. Dokumentem tym jest Prognoza oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kędzierzyna-Koźla części osiedla Lenartowice - rejon ul. Połanieckich, która na stronie 10 w podrozdziale "Ujęcia wód podziemnych" stwierdza, istnienie dwóch nieużytkowanych ujęć wód podziemnych położnych w części północno-zachodniej i północnej (rejon ul. L. Wyczółkowskiego) oraz strefy ochrony bezpośredniej. W galerii fotografii terenu objętego ustaleniami planu załączonej do Prognozy znajdują się ponadto zdjęcia dwóch ujęć wody, ogrodzonych i odpowiednio oznakowanych, tj. fot. 8 na str.31 oraz fot.11 na str. 32 Prognozy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej zwanej w skrócie P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie, dokonując oceny legalności Sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania odpowiada przepisom prawa.
Na zasadzie art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt. Natomiast brak podstaw do uwzględnienia skargi, stosownie do art. 151 P.p.s.a., skutkuje jej oddaleniem.
Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 23 stycznia 2020 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 19 grudnia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Kędzierzyna-Koźla części osiedla Lenartowice - rejon ul. Połanieckich.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwanej nadal w skrócie u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.
Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.
Uwzględniając powyższe przepisy, dostrzec trzeba, że uchwała Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla została doręczona Wojewodzie Opolskiemu w dniu 24 grudnia 2019 r., a zatem rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 23 stycznia 2020 r. wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Spełnione zostały też wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne, wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż złożenie skargi poprzedzone zostało podjęciem przez Radę Miasta Kędzierzyna-Koźla stosownej uchwały z dnia 29 stycznia 2020 r.
W rozpoznawanej sprawie wskazać również należy, że sposób kontroli sądowej wyznacza treść przepisu art. 28 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej w skrócie u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanawiający przesłanki nieważności uchwał o studium i planie miejscowym stanowi zatem lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., tym samym wyłącza jego stosowanie. Oznacza to, że zarówno wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze tej treści, mogą być wydane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Inne naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należy traktować jako nieistotne, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały o planie.
Stosownie do art. 91 ust. 3 u.s.g., każde rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polega (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Alicji Plucińskiej-Filipowicz i Marka Wierzbowskiego, LexisNexis Warszawa 2014, s. 303-304 wraz z przywołanymi w nim orzeczeniami sądów administracyjnych). Nadto - co należy podkreślić - obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wywód dotyczący rodzaju (charakteru) naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1546/09, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnotowania też wymaga, że Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla kwestionuje stwierdzone przez Wojewodę Opolskiego naruszenia prawa i wywodzi w skardze, że organ w sposób nieuzasadniony zastosował art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. Z kolei, Wojewoda zarzuca skontrolowanej uchwale istotne naruszenie zasad sporządzania planu, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.
Dlatego też, kontroli Sądu podlegało to, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanymi przepisami kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo - kwestionując legalność uchwały - stwierdził jej nieważność w całości.
W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, że zasady sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania przez uprawnione organy polityki przestrzennej, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego jest związane ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń oraz standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (tekstową i graficzną) określają przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiot uchwały szczegółowo określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji ustala, wydane na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy, cyt. już wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nadal zwane rozporządzeniem.
W niniejszej sprawie pierwszym z powodów wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było stwierdzenie przez Wojewodę, że kontrolowana uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia, poprzez zawarcie na terenach zabudowy mieszkaniowej oznaczonej symbolami: 1MN do 6MN (§ 16 ust. 2 pkt 2 lit. c uchwały); 1US (§ 17 ust. 2 pkt 2 lit. c uchwały, teren sportu i rekreacji); 1ZL i 2ZL (§ 18 ust. 2 pkt 2 uchwały, teren lasów) - dodatkowego przeznaczenia - drogi wewnętrzne.
Przypomnieć przyjdzie, że w § 11 kwestionowanej uchwały ustalono zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji oraz obsługi komunikacyjnej terenów przyległych, zaś w pkt 6 ww. przepisu planu miejscowego określono wymogi, którym powinno odpowiadać przeznaczenie uzupełniające: obsługę komunikacyjną terenów zapewnia się (...) "z dróg wewnętrznych niewyznaczonych na rysunku planu", z zachowaniem konkretnych ściśle oznaczonych wymagań co do szerokości drogi w liniach rozgraniczających.
W tym kontekście trafnie wywodzi Wojewoda Opolski, że art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nakłada na organy gminy obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia wskazuje, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Tereny dróg, w zależności od ich prawnego charakteru, winny zostać oznaczone na rysunku planu kolorem jasnoszarym i symbolem KDW (drogi wewnętrzne), albo kolorem białym i symbolem KD jako drogi publiczne (załącznik nr 1 do rozporządzenia). Zgodzić się przyjdzie z organem nadzoru, że ujęcie w przepisie terenów dróg wewnętrznych w katalogu barwnych oznaczeń graficznych pozwala na przyjęcie, że drogi te stanowią odrębną kategorię przeznaczenia terenu, wymagającą określenia zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.
Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, nadto ustalenia w tym zakresie, stosownie do § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia, powinny zawierać w szczególności określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikację ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Zdaniem Sądu, należy uznać, że droga wewnętrzna wchodzi w skład systemu komunikacji z tego względu, że poprzez teren tej drogi umożliwiony jest dostęp do zewnętrznego układu komunikacji drogowej. Istotne również jest, że ustawodawca zobowiązując organ stanowiący gminy do określenia zasad budowy systemów komunikacji, tak samo jak Minister Infrastruktury zobowiązując ten organ w powoływanym wcześniej rozporządzeniu do określenia układu komunikacyjnego i jego parametrów, nie ograniczył układu (systemu) komunikacyjnego wyłącznie do dróg publicznych, obejmując nim wszystkie drogi występujące w ramach ustaleń planu, a więc również drogi wewnętrzne.
Ustawodawca, jak i organ wydający rozporządzenie, obejmując systemem komunikacyjnym również drogi wewnętrzne, nie ograniczyli się wyłącznie do dróg wewnętrznych wyznaczonych na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, ale również dróg wewnętrznych przewidzianych jako przeznaczenie dopuszczalne (uzupełniające) w ramach przeznaczenia podstawowego. Z tych powodów droga wewnętrzna, której określono parametry winna zostać objęta postanowieniami planu miejscowego i wyznaczona na rysunku, stanowiącym załącznik graficzny do uchwały.
W nawiązaniu do powiedzianego wyżej, istotne jest, że na terenie oznaczonym symbolami 1MN-6MN, 1ZL, 2ZL, 1US, nie wyznaczono terenów dróg wewnętrznych, co pozwoliłoby na uznanie, że drogi wewnętrzne wchodzą w skład systemu komunikacji, w tym sensie, że poprzez te drogi umożliwiony byłby dostęp do drogi publicznej. Nie może ujść uwadze, że wskazany teren obejmuje powierzchnię około 9 ha, co stanowi około 80% powierzchni obszaru objętego planem. Z tego względu nie można zgodzić się ze skarżącą, że drogi wewnętrzne jako przeznaczenie uzupełniające konkretnych terenów pozostaną poza układem komunikacyjnym, jako element urządzenia poszczególnych działek, jeszcze niepodzielonych i nieoznaczonych na rysunku planu, np. jako zjazdy. Z dokumentacji planistycznej nie wynika, że drogi wewnętrzne, których mowa w § 16 ust. 2 pkt 2 lit. c; § 17 ust. 2 lit. c; § 18 ust. 2 pkt 2 uchwały z 24 grudnia 2019 r., niewyznaczone na rysunku, miałyby ułatwić poruszanie wewnątrz działek.
Stąd, muszą być ściśle określone w planie miejscowym (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 179/16, NSA w wyroku z 22 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 122/09, CBOSA). W konsekwencji, należy się zgodzić z organem nadzoru, że stanowiące dopuszczalne (uzupełniające) w ramach przeznaczenia terenów MN, ZL, US drogi wewnętrzne, a zdaniem skarżącej nie stanowią elementu systemu komunikacji, nie wynika z treści normatywnej ocenianej uchwały. W związku z tym, celem zapewnienia zgodności omawianych uregulowań uchwały z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia, zasadne i konieczne było określenie zarówno ich parametrów, jak i przebiegu na rysunku planu, tak aby umożliwić podział nieruchomości na działki budowlane, zgodnie z planem.
Również, zdaniem Sądu, trafny jest zarzut naruszenia badaną uchwałą art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez sprzeczne z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r. poz. 6), przeznaczenie terenów oznaczonych symbolami 1ZL i 2 ZL. Odnotować przyjdzie, że w § 18 ust. 3 pkt 1 uchwały ustalono zasady zagospodarowania terenu lasów, a wśród nich zakaz lokalizacji budynku. Zgodnie z ww. art. 3 ustawy o lasach lasem jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony; a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków;
2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także teren wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Przywołany przepis zawiera legalną definicję lasu, tj. określa jakie grunty tworzą las w ujęciu przedmiotowym. Przepis ten nie zawiera regulacji prawnych dotyczących możliwości zabudowy gruntów wchodzących w skład lasu, nie odsyła w tym zakresie do przepisów u.p.z.p., jak i materialnoprawnych norm prawa budowlanego. Zasadnie zatem stwierdził organ nadzoru, że jeśli gruntem leśnym jest także grunt zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej budynki, to przepisy planu miejscowego nie mogą wykluczyć na terenach przeznaczonych pod lasy realizacji takiej zabudowy. Z tej przyczyny, modyfikacja bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy o lasach, właściwie została uznana przez organ nadzoru jako naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego. Zaakceptować przyjdzie, że zakwestionowany przepis § 18 ust. 3 pkt 1 uchwały narusza wprost regulację przywołanego art. 3 ustawy o lasach, uniemożliwiając w istocie prowadzenie gospodarki leśnej. Zwrócić uwagę należy na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdzające, że niezgodna jest z art. 7 Konstytucji RP oraz z § 116 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej - stanowiąc naruszenie zasad sporządzania planu - modyfikacja przepisów ustawowych, wobec hierarchiczności źródeł prawa. Plan miejscowy nie może regulować materii należących do aktów wyższego rzędu i nie może być z nimi sprzeczny (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 marca 2003 r, sygn. akt SA/Wr 2572/02, LEX nr 166989, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 723/11, Wojewódzki Są Administracyjny w Opolu w wyroku z 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09 – CBOSA).
Skuteczny okazał się również zarzut naruszenia przez Radę Miejską w Kędzierzynie-Koźlu przepisu art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161), poprzez nieuzyskanie zgody właściwego ministra na przeznaczenie na cele nieleśne (na tereny dróg wewnętrznych) gruntów leśnych. W badanej przez Wojewodę Opolskiego uchwale dla działek nr 297/8 i nr 297/9 określono przeznaczenie podstawowe lasy (1ZL), dopuszczając inny rodzaj przeznaczenia - tereny dróg wewnętrznych. Rację ma organ nadzoru, że jak wyżej wywiedziono, tereny dróg wewnętrznych stanowią odrębną kategorię przeznaczenia terenu. Dlatego organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien uzyskać zgodę właściwego organu na realizację takiego przeznaczenia na obszarze gruntów leśnych, podlegających ochronie na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Wprawdzie droga leśna zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o lasach ma charakter drogi wewnętrznej, jednakże stanowi grunt leśny tylko wtedy, gdy jest związana z gospodarką leśną. Co oznacza, że ogólne, a tym samym nieprecyzyjne określenie w planie charakteru drogi wewnętrznej, tzn. jakiemu celowi ma ona służyć na terenie leśnym powoduje, że w tej części plan jest sprzeczny z przepisem art. 3 pkt 2 ustawy o lasach, zawierającym ustawową definicję lasu, w tym drogi leśnej. Jak również pozostaje w sprzeczności z art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem budowa w lesie drogi wewnętrznej, stanowiącej dojazd do terenów zabudowy mieszkaniowej wymagać będzie zgody na przeznaczenie nierolne i nieleśne. W konsekwencji brak zgody, o której mowa w przywołanym przepisie stanowi istotne naruszenie trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Kolejnym powodem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego było stwierdzenie naruszenia § 115 i § 143 Zasad techniki prawodawczej w związku z art. 15 ust. 2 i ust. 2 u.p.z.p. i art. 39 ust. 3 przywołanej ustawy o drogach publicznych oraz § 140 cyt. rozporządzenia z dnia 2 marca 1996 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124) z powodu wprowadzenia w § 13 ust. 1 pkt 2 uchwały nakazu lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w terenach dróg publicznych, co zdaniem Gminy, nie należy utożsamiać z pojęciem pasa drogowego.
Odnosząc się do tak zarysowanej kwestii spornej przypomnieć należy, że z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących funkcjonalnie drodze i urządzeniom z nią związanych, a mogących powodować zniszczenie drogi czy zmniejszenie jej trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje działań zabronionych w pasie drogowym, w tym zakaz lokalizowania obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W art. 39 ustawy o drogach publicznych ustawodawca dopuścił lokalizowanie takich obiektów w pasie drogowym tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w formie decyzji administracyjnej.
W myśl art. 40 ust. 2 ww. ustawy zezwolenia takiego wymaga: prowadzenie robót w pasie drogowym (pkt 1), umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (pkt 3), a także zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1- 3. Na tle omawianej regulacji zasadą jest, że zajęcie pasa drogowego wymaga zezwolenia i podlega opłacie. Jednocześnie powiedzieć przyjdzie, że ustawa o drogach publicznych nie posługuje się pojęciem "teren dróg publicznych". Definicje legalne zawarte w art. 4 ustawy o drogach publicznych odnoszące się do określeń użytych w ustawie wskazują i wyjaśniają m.in., czym jest pas drogowy (wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem, obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą - pkt 1) oraz droga (budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskim, urządzeniami oraz instalacjami stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym - pkt 2)
W tej sytuacji wprowadzenie przez Gminę nakazu lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury "w terenach dróg publicznych" należy uznać za wkroczenie przez organ w ustawowe kompetencje innych organów. Jednocześnie, gdyby przyjąć argumentację Gminy, że omawiane rozwiązania planistyczne zostały przyjęte z poszanowaniem przepisów o drogach publicznych, to brak w § 4 uchwały dodatkowej definicji "terenu dróg publicznych", powoduje, że przepis § 13 ust. 1 pkt 2 uchwały należy uznać za nieprecyzyjny, uniemożliwiający w zasadzie realizację sieci infrastruktury technicznej. Jeżeli Rada Gminy nie określiła w sposób jednoznaczny i prawidłowy lokalizacji i przebiegu sieci infrastruktury, to zapisy te powodują, że wymienione sieci mogłyby być prowadzone w sposób dowolny, określony wyłącznie przez inwestora, a zatem z pominięciem procedury uchwalania planu. Tym samym zasadnie uznał organ nadzoru treść przepisu § 13 ust. 1 pkt 2 uchwały jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu.
Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w punkcie 8 zarzuca, że kontrolowana uchwała narusza art. 5 ust. 2 pkt 9 u.pz.p. w związku z art. 127 ww. ustawy Prawo wodne. Zdaniem Sądu ten zarzut również jest trafny.
Przepis art. 127 Prawa wodnego ustanawia nakaz obowiązujący na terenie ochrony bezpośredniej, gdzie zakazuje się użytkowania gruntów na cele niezwiązane z eksploatacją ujęcia wody. Zgodnie z art. 121 ust. 3 Prawa wodnego dla każdego ujęcia z wyłączeniem ujęć wody służących do zwykłego korzystania z wód, ustanawia się strefę ochrony bezpośredniej. Wojewoda wskazał, że z przedłożonej dokumentacji prac planistycznych wynika, że na obszarze opracowania znajdują się ujęcia wód podziemnych - cztery studnie czerpiące wodę dla celów przemysłowych byłych A. Powyższe potwierdza "Prognoza oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kędzierzyna-Koźla części osiedla Lenartowice - rejon ul. Połanieckich, podrozdział Ujęcia wód podziemnych (str. 10)", gdzie się stwierdza: na analizowanym terenie znajdują się dwa ujęcia wód podziemnych położone w części północno-zachodniej i północnej (rejon ul. Wyczółkowskiego), jak i opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kędzierzynie-Koźlu z dnia 26 czerwca 2019 r. O istnieniu ujęcia wody podziemnej na obszarze planu przesądzają dane zawarte w bazie państwowej służby hydrogeologicznej POBORY (https://www.pgi.qov.pl), która gromadzi informacje o poborze rejestrowanych wód podziemnych z ujęć, tzn. o poborze realizowanym w ramach szczególnego korzystania z wód podziemnych i wymagającym pozwolenia wodno-prawnego.
Wprawdzie z dokumentacji tej wynika również, że omówione ujęcia były wykorzystywane dla potrzeb zakładów przemysłowych, ale obecnie nie są użytkowane, lecz w świetle przywołanych przepisów nie ma to znaczenia. Z opracowana wynika, że strefy ochrony bezpośredniej są ogrodzone płotem i obejmują granice działek, na których są położone. Wobec powyższego oraz w nawiązaniu do galerii fotografii terenu objętego ustaleniami planu załączonej do "Prognozy", na których widoczne są zdjęcia dwóch ujęć wody, ogrodzonych i odpowiednio oznakowanych (fot. 8 s.31 oraz fot. 11 s.
- 32) stanowisko skarżącej w kwestii, że na obszarze objętym planem nie ma ujęć wody nie może zostać przyjęte przez Sąd.
Natomiast Sąd nie podzielił stanowiska organu nadzoru przedstawionego pod pozycją 4, 6 i 7 zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Z uwagi na ustawową konieczność całościowego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej Sąd odniesie do pozostałych wskazanych przez Wojewodę podstaw stwierdzenia nieważności uchwały oraz zarzutów skargi.
Odnośnie do zarzutu naruszenia § 115 i § 143 Zasad Techniki prawodawczej, poprzez zamieszczenie w planie miejscowym zakazu zasad i warunków montażu na elewacjach frontowych elementów technicznego wyposażenia budynków, kolorystyki obiektów budowlanych oraz pokrycia dachów (§ 5 pkt 7 uchwały) Sąd stoi na stanowisku, że zapisy te nie wykraczają poza kompetencję ustawowe rady gminy, granice których wyznacza art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, nie stanowi samoistnie przekroczenia granic władztwa planistycznego przyjęcie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych jeszcze niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a pozostającymi w zgodzie z jej celami oraz istotą planowania przestrzennego. Wskazane przez Radę Miasta zakazy umieszczania na elewacjach frontowych elementów technicznego wyposażenia budynków należy uznać jako zasady kształtowania ładu przestrzennego (podobnie: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 14 października 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 25/15, CBOSA).
Treść zakwestionowanych przez Wojewodę postanowień uchwały jedynie uszczegóławia zasady kształtowania i ochrony ładu przestrzennego w zakresie rodzaju materiałów elewacyjnych oraz ich kolorystyki i estetyki. Ustalenia te nie wykraczają poza dyspozycję art. 15 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. Uregulowanie tych kwestii w akcie prawa miejscowego służy urzeczywistnieniu ładu przestrzennego, w szczególności zaś prowadzi do kształtowania standardów i walorów architektonicznych zabudowy w obszarze miasta, wpływając na estetykę zabudowy oraz walory miejskiego krajobrazu z uwzględnieniem zabytkowego układu urbanistycznego. Zakwestionowana regulacja stanowi również, w ocenie Sądu, dopuszczalny normatywny wyraz wizji architektonicznej, przestrzennej urbanistycznej obszaru w rejonie ul. Połanieckich w Kędzierzynie-Koźlu. Dlatego w tym zakresie zarzut skarżącej Gminy iż nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego jest zasadny (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia sygn. akt II SA/Op 422/19).
Zarzut wskazany w pkt 6 zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczy braku definicji legalnej pojęcia "usługi uciążliwe". Zdaniem Sądu, brak definicji legalnej pojęcia "usług uciążliwych" w miejscowym planie nie oznacza niemożności jego zdefiniowania czy dowolności w stosowaniu ograniczeń wobec właścicieli terenu. Pojęcie usług uciążliwych było analizowane w orzecznictwie wielokrotnie i jest możliwa jego wykładnia. Zwrócić uwagę przyjdzie na art. 3 pkt 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396), określający standardy jakości środowiska. Brak jest podstaw do sformułowania w planie miejscowym definicji usług uciążliwych i nieuciążliwych oraz działalności uciążliwej w sposób nieadekwatny do używanego w przepisach w zakresu ochrony środowiska pojęcia przedsięwzięć znacząco oddziałujących lub mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Natomiast, wbrew stanowisku skarżącej, Sąd wyraża pogląd, że za niedopuszczalne należy uznać zamieszczanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określeń niezdefiniowanych, a nawet zdefiniowanych, jednakże w aktach prawnych niemających waloru powszechnie obowiązujących. Jednakże w niniejszej sprawie organ stanowiący gminy posłużył się określeniem, którego definicja znajduje się w akcie ustawowym, wskazywanym powyżej art. 3 pkt 34 ustawy Prawo ochrony środowiska (zob. wyrok NSA z 26 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1219/10).
Zarzut sformułowany pod pozycją 7 rozstrzygnięcia nadzorczego kwestionuje § 6 uchwały, ustalający potrzeby kształtowania przestrzeni publicznych, do których na obszarze planu należą tereny dróg publicznych: nakaz stosowania tablic i znaków informacyjnych zgodnych z systemem informacji miejskiej; nakaz wkomponowania naziemnych urządzeń technicznych w zagospodarowaniu terenu. Stwierdzić przyjdzie, odwołując się do wywodów Sądu dotyczących punktu 4 skarżonego rozstrzygnięcia, że stanowisko organu nadzoru w tym zakresie jest błędne. Zakwestionowane zapisy planu nie regulują zasad kształtowania przestrzeni publicznych, jedynie określają zasady kształtowania ładu przestrzennego na określonym obszarze. Tym samym nie pozostają w sprzeczności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kędzierzyna-Koźla przyjętego uchwałą nr XIII/144/19 z dnia 26 września 2019 r.
W kontekście powiedzianego powyżej, w przekonaniu Sądu, właściwie uznał Wojewoda Opolski, że stwierdzone naruszenia prawa, opisane w rozstrzygnięciu nadzorczym - z wyłączeniem punktów 4, 6 i 7 - dokonane uchwałą Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z 24 grudnia 2019 r., Nr XVII/174/19, należało ocenić jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 u.p.z.p., co upoważniało organ nadzoru do stwierdzenia nieważności tej uchwały.
Mając na uwadze dokonaną w niniejszej sprawie ocenę, orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie, z wyłączeniem punktów 4, 6 i 7, jest zgodne z prawem. Natomiast, odmienna ocena części ww. uchwały, wskazana w powyższym zakresie zaskarżonego aktu nadzoru, nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia Sądu.