Uzasadnienie
W dniu 2 sierpnia 2007 r. M. Z., działając na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. z 2006r. Dz.U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgłosił Staroście P. zamiar wykonania robót budowlanych polegających na ociepleniu budynków styropianem o grubości 10cm, ewentualnej wymianie okien i drzwi zewnętrznych na nowe, remoncie wynikającym z przeglądu nowo nabytej nieruchomości, wykonaniu wolnostojącego budynku gospodarczego o pow. 24 m2 oraz pomieszczenia na pojemniki na śmieci i surowce wtórne z dostępem do ulicy, na terenie działki położonej w P., gm. T., przy ul. L., wskazując, że do wykonania robót ma zamiar przystąpić w dniu 10 września 2007 r. Do zgłoszenia inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz rysunek obrazujący zakres planowanych robót budowlanych.
Postanowieniem z dnia [..] Starosta P., na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, zobowiązał M. Z. do usunięcia braków i nieprawidłowości zgłoszenia poprzez przedłożenie w terminie do dnia 28 sierpnia 2007 r. planu zagospodarowania terenu z pokazaniem odległości budynku gospodarczego do granicy działki sąsiedniej oraz podanie wysokości ocieplanych budynków. Jednocześnie organ wskazał, że śmietnik można zlokalizować w granicy, jeżeli na działce sąsiedniej też istnieje w tym miejscu śmietnik.
Przed doręczeniem zgłaszającemu zamiar wykonania robót budowlanych powyższego postanowienia, co miało miejsce w dniu 4 września 2007 r., decyzją z dnia [..] Starosta P. na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 104 kpa wyraził sprzeciw co do budowy budynku gospodarczego, remontu i ocieplenia budynków na działce położonej przy ul. L. w P. wobec niewykonania przez inwestora zobowiązań wynikających z postanowienia z [..] w terminie do dnia 28 sierpnia 2007r.
Pismem z dnia 6 września 2007 r. M. Z. poinformował organ, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót zostało przez niego złożone w siedzibie Starostwa w dniu 2 sierpnia 2007 r., wobec czego minął ustawowy 30-dniowy termin na wydanie decyzji o sprzeciwie.
W odpowiedzi Starosta pismem z dnia 11 września 2007 r. wskazał, że wobec braków wniosku z dnia 2 sierpnia 2007 r., w dniu [..] wydano postanowienie zobowiązujące do jego uzupełnienia do dnia 28 sierpnia 2007 r. wobec zaś nieusunięcia tychże braków we wskazanym terminie, organ przed upływem 30 dni, zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, wydał decyzję o sprzeciwie.
W dniu 29 września 2007 r. M. Z. wniósł odwołanie od decyzji Starosty z dnia [..]. Wskazał, iż zgłaszając zamiar wykonania robót budowlanych dołączył wymagane przepisem art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego dokumenty, co potwierdził pracownik Starostwa przyjmujący zgłoszenie. Wobec doręczenia w dniu 4 września 2007 r. postanowienia Starosty z dnia [..] zobowiązującego do usunięcia braków zgłoszenia w terminie do 28 sierpnia 2007 r., odwołujący się nie był w stanie wykonać nałożonego nań obowiązku. Postanowienie to otrzymał bowiem po upływie terminu wyznaczonego do uzupełniania braków zgłoszenia.
Tym samym naruszono - zdaniem skarżącego - przepis art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie mu odpowiedniego terminu do wykonania obowiązku. Nadto odwołujący się podniósł, iż nałożone na niego w postanowieniu obowiązki nie miały podstawy prawnej, gdyż nie przewiduje ich przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. W szczególności w przepisie tym nie ma mowy o tym, iż należy w zgłoszeniu wskazać wysokość budynku, która wynika z art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego. Natomiast w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego określono tylko ilość budynków gospodarczych, która dopuszczalna jest na każde 500m2 powierzchni działki, co przy działce opisanej w zgłoszeniu o pow. ponad 5000m2 zostało spełnione. Zdaniem M. Z. organ, chcąc uzyskać wiedzę o wysokości budynków, mógł skorzystać z dokumentacji znajdującej się w Starostwie. Poza tym wydanie decyzji o sprzeciwie w dniu [..], doręczonej w dniu 18 września 2007 r., narusza art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, z uwagi na przekroczenie 30-dniowego terminu na wniesienie sprzeciwu.
Skoro bowiem zgłoszenie zostało złożone w Starostwie w dniu 2 sierpnia 2007 r. to termin do wniesienia sprzeciwu upłynął zgodnie z powołanym przepisem w dniu 31 sierpnia 2007 r. Ponadto, skoro postanowienie o uzupełnienie braków zgłoszenia doręczono wnioskodawcy w dniu 4 września 2007 r. to w dacie podpisania sprzeciwu tj. 31 sierpnia 2007 r. Starosta nie mógł powoływać się na niewykonanie zobowiązania określonego w tym postanowieniu. M. Z. wskazał też, że sprzeciw można oprzeć jedynie na przesłankach określonych w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, tymczasem zaskarżona decyzja nie jest oparta na żadnej z wymienionych w tym przepisie przesłanek.
Wojewoda W. decyzją z dnia [..], w oparciu o przepis art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż inwestor otrzymał postanowienie z [..] dopiero w dniu 4 września 2007 r., a zatem nie miał realnej możliwości uzupełniania wymaganych braków w dokumentacji w terminie do 28 sierpnia 2007 r.
M. Z. wniósł skargę na powyższą decyzję, podnosząc iż organ odwoławczy nie zajął stanowiska co do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów. Skarżący przedstawił przebieg postępowania i przytoczył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazał również, że nie było trafne powołanie się w decyzji o sprzeciwie na art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ przepis ten umożliwia wydanie sprzeciwu tylko w wypadku niedostarczenia dokumentów określonych odrębnymi przepisami, w wypadku, gdy są spełnione wszystkie pozostałe warunki określone w tym przepisie. Tymczasem skarżący złożył wraz ze zgłoszeniem wymagane dokumenty. Zważywszy, że zgłoszenie, w przeciwieństwie do pozwolenia na budowę, jest formą uproszczoną, kontrolną i ewidencyjną, nie wymagającą specjalistycznej dokumentacji, niniejsza sprawa winna zostać rozpatrzona w oparciu o fakty i dowody znane organowi z urzędu lub możliwe do ustalenia na podstawie danych, które organ posiada w ewidencji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a.
Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Wojewoda uchylając decyzję Starosty P. z dnia [..] o sprzeciwie wobec zamiarów budowlanych skarżącego orzekł co do istoty trafnie. Sąd podziela zgodne w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego i skarżącego, że skarżący nie miał faktycznie możliwości uzupełnienia zgłoszenia w wyznaczonym do dnia 28 sierpnia 2007 r. terminie, ponieważ postanowienie Starosty z dnia [..], zobowiązujące go do usunięcia braków, zostało mu doręczone w dniu 4 września 2007 r., a więc po upływie wyznaczonego terminu. Skoro zatem niemożliwe było wykonanie przez skarżącego nałożonego na niego obowiązku, niedopuszczalne było przyjęcie za podstawę decyzji o sprzeciwie niewykonania tegoż obowiązku.
Skarżący nie ma jednak racji twierdząc, że organ I instancji wydając decyzję o sprzeciwie naruszył art. 30 ust. 5 zdanie drugie Prawa budowlanego w zakresie 30-dniowego terminu, w którym organ może wnieść sprzeciw. Skarżący wskazał, że skoro zgłoszenie złożył w dniu 2 sierpnia 2007 r. to organ uprawniony był wnieść sprzeciw do dnia 31 sierpnia 2007 r. Tymczasem decyzja o sprzeciwie wprawdzie została wydana w dniu 31 sierpnia 2007 r., lecz nadano ją na poczcie dopiero w dniu 3 września 2007 r. Nie można zaś - zdaniem skarżącego - daty podpisania decyzji uznać za datę jej wysłania stronie.
Mając na względzie powyższy zarzut wyjaśnienia wymaga kilka kwestii związanych z terminem do wniesienia sprzeciwu. Po pierwsze, od kiedy zaczyna biec termin na jego wniesienie. Po wtóre, czy należy uznać za skutecznie wniesiony sprzeciw, co do którego wydano decyzję w ostatnim dniu 30-dniowego terminu, czy może należy przyjąć, że sprzeciw wniesiony jest skutecznie dopiero wówczas, gdy w terminie 30 dni od zgłoszenia organ nada stronie przesyłkę zawierającą decyzję o sprzeciwie. Po trzecie, wyjaśnić trzeba, czy wpływ na bieg terminu do wniesienia sprzeciwu ma postanowienie zobowiązujące inwestora do uzupełniania zgłoszenia (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego).
Przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 30 ust. 5 zdanie drugie Prawa budowlanego do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.
Chcąc wyjaśnić od kiedy zaczyna biec termin do wniesienia sprzeciwu należy przytoczyć treść art. 57 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dniu uważa się za koniec terminu. Tym samym, skoro skarżący zgłosił zamiar wykonania przedmiotowych robót budowlanych w dniu 2 sierpnia 2007 r. (k. 3 akt adm. I instancji), to termin do wniesienia sprzeciwu zaczął biec od dnia następnego, tj. od dnia 3 sierpnia 2007 r.
Odnosząc się do kwestii, który dzień decyduje o skuteczności wniesienia sprzeciwu, Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r. (II OSK 79/06, Lex nr 319177), zgodnie z którym termin do złożenia przez organ sprzeciwu należy uznać za zachowany, jeżeli w ciągu 30 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu, nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 kpa. Zatem, termin ten organ zachowuje, gdy w terminie 30 dni nada przesyłkę zawierającą decyzję o sprzeciwie w urzędzie pocztowym.
Szczególnie istotna dla niniejszej sprawy jest kwestia, czy wpływ na bieg terminu do wniesienia przez organ sprzeciwu ma postanowienie wydane w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego zobowiązujące inwestora do uzupełnienia zgłoszenia. Stwierdzić należy, że wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu. Organ musi mieć bowiem czas na zapoznanie się z kompletnym zgłoszeniem. Uzupełnienie zgłoszenia o brakujące składniki może doprowadzić do sytuacji, że organ będzie miał do czynienia z innym rodzajowo zgłoszeniem, niż mogłoby to wynikać z niekompletnego wniosku (Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 373-374, również: wyrok NSA z 25.07.2006 r., II OSK 956/05, ONSAiWSA nr 1 z 2007, poz. 25).
Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że wydając w dniu [..] decyzję o sprzeciwie Starosta P. nie naruszył terminu określonego w art. 30 ust. 5 zdanie drugie Prawa budowlanego. Skoro bowiem termin do wniesienia sprzeciwu zaczął biec od dnia 3 sierpnia 2007 r., a organ przed jego upływem wydał w dniu 14 sierpnia 2007 r. postanowienie zobowiązujące skarżącego do uzupełnienia zgłoszenia, to bieg terminu uległ przerwaniu.
Odpowiadając na zarzut jakoby organ I instancji bezzasadnie wezwał skarżącego do uzupełnienia zgłoszenia wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 30 ust. 2 zdanie trzecie Prawa budowlanego, w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Skoro ze szkicu dołączonego do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych wynikało, że skarżący ma zamiar wybudować w granicy działki pomieszczenie na pojemniki na śmieci i surowce wtórne to organ, zważywszy na przepis § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) miał prawo wskazać inwestorowi, że miejsce na pojemniki i kontenery i odpady stałe może być zlokalizowane w granicy, jeżeli na działce sąsiedniej istnieje w tym miejscu podobne urządzenie.
Stosownie bowiem do powołanego przepisu rozporządzenia odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1 i 3, powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Zachowanie odległości od granicy działki nie jest wymagane, jeżeli osłony lub pomieszczenia stykają się z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej.
Ponadto, mając na uwadze, że w zgłoszeniu nie podano odległości projektowanego budynku gospodarczego od granicy działki, uprawnione było również zwrócenie się do skarżącego o przedłożenie planu zagospodarowania terenu ze wskazaniem odległości budynku gospodarczego do granicy działki sąsiedniej. Celem organu było bowiem sprawdzenie, czy wspomniany budynek zostanie wybudowany zgodnie z § 12 powołanego wyżej rozporządzenia. Ponadto z art. 29 ust.2 pkt 4 w związku z art. 30 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego wynika, że zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę, wymaga ocieplenie budynku do wysokości 12 m, a więc trafnie organ zażądał podania przez skarżącego informacji co do wysokości budynków.
Uwzględnić zaś należy zarzut skargi, iż Wojewoda, rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji, nie zajął stanowiska co do wszystkich przytoczonych przez skarżącego faktów. Organ odwoławczy, wbrew przepisom art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa nie ustosunkował się do zarzutu, zgodnie z którym zobowiązanie skarżącego przez organ I instancji postanowieniem z [..] do uzupełnienia zgłoszenia nie miało umocowania w treści art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Pominął także zarzut naruszenia - przy wydaniu sprzeciwu - art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez niezachowanie 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. Zważywszy jednak, że co do meritum zaskarżona decyzja odpowiada prawu, naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uchyla zaskarżoną decyzję wówczas, gdy stwierdzi, że naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Dlatego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.
/-/ W.Batorowicz /-/ B.Drzazga J.Szaniecka
Za nieobecnego sędziego korzystającego z urlopu uzasadnienie wyroku podpisał sędzia /-/ B.Drzazga
MK