Uzasadnienie
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 17 czerwca 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 2, art. 3, art. 17, art. 20, art. 24, art. 26 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej: "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "K.p.a."), odmówił przyznania V. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem T. W..
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 13 maja 2022 r. V. G. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem T. W.. Na podstawie wywiadu środowiskowego i zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że wnioskodawczyni sprawuje całodobową opiekę nad ojcem, T. W. ma 85 lat, z dołączonego do wniosku orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 29 lipca 2019 r., nr [...], Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wynika, że niepełnosprawność T. W. istnieje od 77-go roku życzia..
W konsekwencji w sprawie nie została spełniona przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazana w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Prezydent Miasta [...] podkreślił, że znany jest mu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2014 r., sygn. K 38/13, orzeczenie to jednak nie wyeliminowało z obrotu prawnego zakwestionowanego przepisu, a organ administracji jest związany obowiązującymi przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Pismem z dnia 26 czerwca 2022 r. V. G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika adw. M. Ż., odwołała się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o jej uchylenie i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, wskazany przepis został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu wskazano na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. – w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności – jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Powołano się także na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 października 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy zgodził się ze skarżącą, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana – wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 – za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Powodem utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji było natomiast niespełnienie w sprawie przesłanki opisanej w art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W dniu 9 czerwca 2022 r. organ I instancji przeprowadził z V. G. rodzinny wywiad środowiskowy, w toku którego ustalono, że sprawuje ona opiekę nad ojcem, który jest osobą leżącą, po 2 udarach (karmienie PEGiem, zmiana pampersów, podawanie leków, kontakt z lekarzem, zabiegi higieniczne, ćwiczenia rehabilitacyjne). Zaznaczono, że wnioskodawczyni zamieszkuje wspólnie z rodzicami T. W. jego żoną M. W.. M. W. niedowidzi, jest po operacji przepukliny i ma problemy kardiologiczne.
Kolegium ustaliło, że V. G. w istocie sprawuje stałą opiekę nad ojcem, jednakże nie wystąpił w tym przypadku związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką. Wnioskodawczyni ma obecnie 58 lat, zgodnie z jej oświadczeniem była zatrudniona łącznie kilka lat, głównie były to lata 1983-1988 (co do pozostałych okresów brak jest dokumentów potwierdzających ten fakt). Wnioskodawczyni przez lata była osobą nieaktywną zawodowo. Jednocześnie z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, by były ku temu przeciwskazania. W tych okolicznościach Kolegium uznało, że wnioskodawczyni nie podejmowała zatrudnienia z innych przyczyn niż sprawowanie opieki nad ojcem
Ponadto Kolegium ustaliło, że T. W. pozostaje w związku małżeńskim z M. W., która posiada orzeczenie o zaliczeniu jej do drugiej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia, przy czym nie jest to orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, a orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, że występuje przesłanka negatywna do przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
W skardze z dnia 29 listopada 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu V. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej je decyzji organu I instancji, orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi i instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.: (1) naruszenie art. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności; (2) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeński, a jego współmałżonka legitymuje się orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu innych niż znacznym; (2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności niewyjaśnienie, czy żona niepełnosprawnego ze względu na stopień niepełnosprawności i podeszły wiek jest w stanie zapewnić całodobową opiekę nad niepełnosprawnym mężem.
W uzasadnieniu podkreślono, że wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. dokonana przez organ II instancji prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Negatywna przesłanka wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. rozumiana w sposób bezwzględny wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby, gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP.
Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga okazała się niezasadna.
Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 października 2022 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 czerwca 2022 r., nr [...], o odmowie przyznania V. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem T. W..
Odmawiając skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem organ I instancji, powołując się na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Tymczasem orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności T. W. uzyskał w dniu 29 lipca 2019 r., tj. w wieku 77 lat.
Choć przy tym organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji przyznał rację stronie skarżącej w kwestii daty powstania niepełnosprawności, albowiem w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, powstanie niepełnosprawność osoby wymagającej opieki po 18 roku życia nie mogło stanowić przesłanki do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, to uznał, że w sprawie zaistniała m.in. przeszkoda w przyznaniu świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., tj. odmówił przyznania świadczenia z tego powodu, że T. W. pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonka M. W. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa odmienne stanowiska co do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Pierwsza z linii orzeczniczych wskazywała na konieczność stosowania wykładni językowej, natomiast druga – akcentowana w treści skargi – opierała się na dyrektywach pozajęzykowych – systemowych i celowościowych. W tym drugim przypadku sądy administracyjne wskazywały, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy współmałżonek – nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli.
Sądy administracyjne wskazywały przy tym, że chodzi głównie o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki małżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki sprawowanej przez inną osobę.
Tym niemniej ostatecznie kwestia ta została rozstrzygnięta uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22 (dostępną pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozstrzygnięciu tej uchwały skład orzekający stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
Uzasadniając swoje stanowisko skład poszerzony w szczególności wskazał, że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, albowiem ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę na uprzednie brzmienie przepisów art. 17 u.ś.r., które do 2013 r. odnosiły się do kryterium braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez małżonka, czy też krewnego bliższego stopnia. Po zmianie kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. NSA stwierdził, że dokonana zmiana i wprowadzone kryterium są efektem celowej aktywności prawodawcy, nawiązującego do prokonstytucyjnej i systemowej wykładni sądów, jakiej poddawany był przepis w poprzednim brzmieniu. NSA uznał, że w przypadku omawianych przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy podające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania. Zauważono, że art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w ograniczonym zakresie.
W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, czy też art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił również, że zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane.
W ocenie NSA uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny.
O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
W konkluzji NSA wskazał, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.
Zgodnie z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z treści powołanej regulacji wywodzi się moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, a istota tego związania oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie widzi natomiast podstaw ku temu, by zakwestionować stanowisko zajęte w zacytowanej uchwale.
Mając na uwadze treść przywołanej powyżej uchwały należy uznać, że zarzut skargi w tym zakresie okazał się niezasadny. Fakt, że małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wyklucza możliwość ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dalszym osobom, na których wobec osoby wymagającej opieki ciąży obowiązek alimentacyjny, i które w związku ze sprawowaną opieką zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub nie podejmują takiej aktywności. W tej sytuacji podnoszone przez skarżącą okoliczności związane z niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia nie mogły mieć wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.