Uzasadnienie
Decyzją z dnia (...) października 2012 r., nr (...), Wójt Gminy G., działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust.1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 pkt 2 lit. a i d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku produkcyjnego na działce o nr ewid. (...) w miejscowości S., gmina G. Uzasadniając powyższe stanowisko podniesiono, że w dniu (...) stycznia 2012 r. do Wójta Gminy G. wpłynął wniosek S. J., w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku produkcyjnego na działce o nr ewid. (...) w miejscowości S., gmina G. W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że na terenie objętym wnioskiem znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek gospodarczy oraz budynek magazynowo – produkcyjny.
Sprzeciw, przeciwko planowanej inwestycji wniósł J. L., wskazując na bliskie sąsiedztwo przedmiotowej inwestycji z zabudową mieszkaniową oraz zagrodową oraz na uciążliwy zapach, jaki emituje produkcja prowadzona na działce objętej wnioskiem.
W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji cech i funkcji istniejących w sąsiedztwie. Jak wyjaśniono przeprowadzona na potrzeby prowadzonego postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, wskazuje, że na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek – w odległości trzech szerokości frontu przedmiotowych działek, nie mniejszej niż 50,0 m, występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa. Na analizowanym obszarze nie występuje zabudowa produkcyjna, na podstawie, której można by było wyznaczyć wymagania dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Planowana inwestycja sytuowana w głębi terenu nie wpłynie co prawda na zmianę linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości istniejącego budynku, a także na kształt dachu, jednakże wpłynie na ustalony średni wskaźnik wielkości zabudowy na obszarze analizowanym, który wynosi 13 %. Jak podniesiono, planowana inwestycja spowoduje przekroczenie średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy o ok. 6%.
Tym samym rozbudowa budynku produkcyjnego na analizowanym obszarze, stanowić będzie dysonans krajobrazowy, zaburzy harmonijną całość oraz naruszy wykształcone relacje środowiskowo – estetyczne, a tym samym naruszy ład przestrzenny.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. J. nie zgadzając się z jej treścią i wskazując, że jest stronnicza, a projektowana rozbudowa nawiązuje do gabarytów budynków występujących na sąsiadujących posesjach.
Decyzją z dnia (...) marca 2014 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, a jej ustalenia wskazują, że planowana inwestycja nie spełnia warunków, o jakich mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. J. reprezentowany przez adwokata T. Ś. wnosząc o jej uchylenie.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że na analizowanym obszarze nie występuje zabudowa produkcyjna, podczas gdy występuje ona na działce objętej wnioskiem, oraz zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie przez organ podstawowej zasady prawa zagospodarowanie przestrzennego, tj. wolności zagospodarowania terenu w sytuacji.
Dodatkowo podniesiono zarzut naruszenia art. 107 § 3 w zw. art. 80 K.p.a. poprzez brak wskazania w decyzji w jaki sposób rozbudowa budynku produkcyjnego na analizowanym obszarze naruszy ład przestrzenny oraz z jakiego powodu stanowić będzie dysonans krajobrazowy, skoro na terenie analizowanym występuje zabudowa, której wskaźnik przekracza średni wskaźnik zabudowy oraz zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. polegający na odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr (...) z powodu braku występowania na działkach sąsiednich zabudowy produkcyjnej, podczas gdy decyzją z dnia (...) czerwca 2006 r. wydano decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej m.in. na budowie budynku przeznaczonego do produkcji folii również na działce (...), w sytuacji w której na działkach sąsiednich również nie było zabudowy produkcyjnej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Pismem procesowym z dnia (...) lutego 2015 r. uczestnik postępowania J. L. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że rozstrzygnięcia organów administracji publicznej odpowiadają prawu, a zabudową dominującą na terenie objętym analizą urbanistyczną jest zabudowa domami mieszkalnymi. Zwrócono również uwagę, że na działce sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji posadowiono budynek mieszkalny.
Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 25 marca 2015 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że odmowa udzielenia warunków zabudowy godzi w zasadę swobody działalności gospodarczej. Skarżący wyjaśnił ponadto, że wskazana we wniosku produkcja 200 ton na rok, stanowi wartość, o jaką ma się zwiększyć produkcja, wynosząca obecnie ok. 30 ton miesięcznie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Wójta Gminy G. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku produkcyjnego na działce o nr ewid. (...) w miejscowości S., gmina G. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jak wskazuje analiza akt sprawy dla terenu, na którym miało zostać zrealizowane przedmiotowe przedsięwzięcie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co powoduje, że jego realizacja wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.
Równocześnie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Obowiązywanie w polskim systemie prawnym zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy.
Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza, że planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje, iż ratio legis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona "ładu przestrzennego", określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, Baza NSA).
Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym inwestycja jest planowana. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).
Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego aktu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie, zgodnie z § 3 ust. 2 powyższego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego ze wszystkich stron działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07), przy czym granica wyznaczonego terenu z każdej strony działki nie może być mniejsza niż 50 metrów.
Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania analiza urbanistyczna została sporządzona prawidłowo, w oparciu o obowiązujące przepisy prawne. Stanowisko organów, zgodnie z którym nie dawała ona podstaw do wydania decyzji o warunkach, uznać należało jednak za przedwczesne.
Rozpoznając przedmiotową sprawę Wójt Gminy G., a wraz za nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uznał, że w pierwszej kolejności, że planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji cech i funkcji istniejących w sąsiedztwie. Jak wyjaśniono przeprowadzona na potrzeby prowadzonego postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, wskazuje, że na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek – w odległości trzech szerokości frontu przedmiotowych działek, nie mniejszej niż 50,0 m, występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa. Na analizowanym obszarze nie występuje zabudowa produkcyjna, na podstawie, której można by było wyznaczyć wymagania dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.
W ocenie Sądu przyjęcie powyższego twierdzenia uznać należało za wadliwe – na terenie analizowanym występuje bowiem zabudowa przemysłowa. Nie można bowiem pominąć okoliczności, że planowana inwestycja stanowi rozbudową funkcjonującego już legalnie zakładu przemysłowego. Innymi słowy, planowana inwestycja nie wprowadzi na teren analizowany nowej funkcji – funkcji przemysłowej – lecz jednie spowoduje poszerzenie zakresu jej wykonywania. Sąd podziela stanowisko, zgodnie z którym rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Jeżeli zatem planowane zamierzenie inwestycyjne w istocie nie jest związane ze zmianą dotychczasowej funkcji zabudowy, a jedynie z przebudową i rozbudową istniejących obiektów z zachowaniem dotychczasowej funkcji (nawet przy znacznym zwiększeniu jej rozmiaru i gabarytów obiektów), nie może budzić wątpliwości, że bezprzedmiotowe jest poszukiwanie obiektów niezbędnych dla ustalenia warunku dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 720/12, Baza NSA).
W powyższym świetle przyjąć należało, że obowiązkiem organów administracji publicznej było ustalenie, na podstawie przeprowadzonej analizy, czy kontynuacja produkcji w planowanym przez skarżącego zwiększonym rozmiarze, może być pogodzona z funkcjami występującymi na terenie analizowany, w stosunku do rozmiarów produkcji już prowadzonej. Konieczne stało się więc przesądzenie, czy rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, przemawiają za wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie przeprowadził powyższych ustaleń, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji cech i funkcji istniejących w sąsiedztwie, czym dopuścił się naruszenia zarówno art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale również naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podtrzymując decyzję Wójta nie odniosło się przy tym do stawianych przez skarżącego zarzutów dotyczących spełnienia przez planowaną inwestycję warunków kontynuacji funkcji, czym dopuściło się naruszenia art. 15 K.p.a.
Podobnie za nietrafne uznać należało stanowisko organów administracji publicznej, jakoby planowana inwestycja była nie do pogodzenia z istniejącym średnim wskaźnikiem zabudowy, który na obszarze analizowanym, który wynosi 13 %. Zauważyć bowiem należy, że planowana inwestycja spowoduje przekroczenie średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy o ok. 6%. Tymczasem ze sporządzonej na potrzeby prowadzonego postępowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego wynika, że na terenie nią objętym powierzchnia zabudowy działek jest przekraczana i wynosi: na działce nr (...) 40%, na działce nr (...) 24%, na działce nr (...) 23%.
W ocenie Sądu planowana powierzchnia zabudowy, mająca wynosić 19%, jest w powyższym świetle dopuszczalna. Mieć bowiem należy na względzie, że stosownie do treści § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszcza się wyznaczenie innego niż średni, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. W realiach przedmiotowej sprawy warunek powyższy uznać należało za spełniony.
Rozpoznając przedmiotową sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca jednak uwagę, że zgodnie z oświadczeniem inwestora, złożonym podczas trwania planowana inwestycja ma się przyczynić do zwiększenie produkcji o 200 ton rocznie, przy czym obecnie wynosi ona 30 ton miesięcznie. W toku prowadzonego postępowania organy nie podjęły jednak kroków, aby wyjaśnić, czy planowana inwestycja, po zwiększeniu produkcji, będzie stanowiła przedsięwzięcie, dla którego konieczne będzie wcześniejsze uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pamiętać bowiem należy, że stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199. poz. 1227 ze zm.), przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w pkt 1 i 2 tego przepisu.
Ocenę powyższą dokonuje się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). W myśl art. 72 ust. 1 pkt 3 powołanej powyżej ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – wydawanej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przedmiotowej sprawie, pomimo zgłaszanych przez właścicieli nieruchomości sąsiadujących zastrzeżeń, nie podjęto działań mających służyć wyjaśnieniu, czy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji jest wymagana.
Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i Wójt Gminy G. przedwcześni odmówili wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, bez uprzedniego rozważenia, czy kontynuacja produkcji w planowanym przez skarżącego rozmiarze, może być pogodzona z funkcjami występującymi na terenie analizowany, w stosunku do rozmiarów produkcji już prowadzonej. Zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak i w postępowaniu odwoławczy, nie przesądzono więc, czy rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, przemawiają za wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Działanie powyższe stanowiło naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku, w tym do określenie, czy planowana inwestycja w istocie spełnia warunki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powołanej powyżej ustawy.