Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...].08.2008 r. W. Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. - Rejon Dróg Wojewódzkich w O. W., orzekł o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie [...] zł za wybudowanie zjazdu z drogi wojewódzkiej [...] km. 43+250 w miejscowości D. na działkę nr [...] do stacji kontroli pojazdów o powierzchni większej niż w zatwierdzonym projekcie oraz "z art. 29 ust. 1 pkt 2 zezwolenia zarządcy drogi".
W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że podczas objazdu drogi stwierdzono zajęcie pasa drogowego na czas budowy zjazdu z drogi wojewódzkiej [...] km. do stacji kontroli pojazdów na działkę nr [...]. W trakcie wszczętego postępowania, właściciel działki nie przedstawił dokumentów potwierdzających uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na czas budowy zjazdu. Organ dokonał oględzin zjazdu przy udziale J. T. i stwierdził, że zajęta powierzchnia pasa drogowego jest większa niż w zatwierdzonym projekcie o [...] m2 (pobocze i chodnik). W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że karę obliczono za 17 dni i liczona jest od dnia zakończenia robót do dnia wydania niniejszej decyzji. Stawka opłaty za zajęcie pobocza i chodnika pasa drogowego, obliczona zastała na podstawie § 2 pkt. 2 Uchwały nr XXII/326/04 Sejmiku Województwa W. z dnia [...].05.2004 r. i wynosi 2 zł za każdy dzień zajęcia 1 m2.- łącznie [...] zł. Organ wskazał podstawę prawną orzeczenia - jest nim przepis art. 29a ust.1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086).
Nadto organ podkreślił, że w toku niniejszego postępowania wyeliminowane zostały błędy wytknięte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w decyzji z dnia [...].02.2008 r., uchylającej decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]04.2006 r., Kolegium wskazało na naruszenie przepisu art. 10 kpa przez nie powiadomienie strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i zgłoszenia uwag.
Decyzja organu pierwszej instancji została doręczona J. T., zgodnie z zarządzeniem umieszczonym pod pouczeniem o ośrodkach zaskarżenia.
Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniósł J. T., domagając się uchylenia decyzji lub jej zmiany. W uzasadnieniu wskazano, że w decyzji nie określono strony której ta decyzja dotyczy, nie wskazano faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, nie wyjaśniono podstawy prawnej. Zdaniem odwołującego, z uzasadnienia decyzji nie wynika, jakiego zdarzenia i jakiego okresu dotyczy decyzja. Zachodzi obawa, że tego samego dnia wydano trzy decyzje nakładające karę za to samo naruszenie prawa. Nadto w odwołaniu podniesiono, że protokół oględzin nie daje podstawy do obliczenia powierzchni o jaką przekroczono projektowany zjazd.
Decyzją z dnia [...]10.2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że sprawa niniejsza była już rozpatrywana przez Kolegium, które stwierdziło, ze nałożenie kary było uzasadnione i decyzję wydano zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Uchylenie pierwszej decyzji nastąpiło wyłącznie z powodów formalnych z uwagi na niezapewnienie stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Skoro przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyeliminował wskazane błędy, to organ prawidłowo na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wymierzył karę za zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż zezwolił zarządca drogi.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył J. T., domagając się stwierdzenia jej nieważności. Skarżący podniósł, że organ w zaskarżonej decyzji nie rozpoznał odwołania, ponieważ uznał, iż sprawa w części merytorycznej została rozpoznana w decyzji SKO z dnia [...]02.2008 r. Zatem po wyeliminowaniu uchybień formalnych w zakresie art. 10 kpa, decyzja organu I instancji zapadła zgodnie z przepisami prawa. Skarżący wywodził, że organ II instancji obowiązany był odnieść się szczegółowo do argumentacji skarżącego podniesionej w odwołaniu, nadto zaskarżona decyzja zawiera nieprawdziwą tezę, jakoby poprzednia decyzja kasacyjna zawierała twierdzenie, że decyzja organu I instancji jest merytorycznie słuszna. Podobnie jak w uzasadnieniu odwołania skarżący podważył wartość dowodową szkicu sytuacyjnego i podkreślił, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji jest sporządzone w taki sposób, że nie można odróżnić czynów objętych dwiema innymi decyzjami wydanymi w tym samym dniu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi, uznając zarzuty skargi za niezrozumiałe i powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. zważył, co następuje:
Skarga okazała się uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Skarga jest uwzględniona tylko wtedy, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia.
Uszło uwadze Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mimo iż było to przedmiotem odwołania, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera adresata.
Zgodnie z art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Wymienione składniki decyzji, służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego, jak też procesowego i należy przyjąć, że decyzja która nie zawiera wszystkich składników jest decyzją wadliwą. W literaturze prawniczej i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto natomiast, że jako minimum elementów dla zakwalifikowania pisma jako decyzji, traktuje się cztery składniki to jest: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz M.Jaśkowska, A.Wróbel, Zakamycze 2005 r. str. 645, wyrok NSA z 20.07.1981 r. SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10).
Oznaczenie strony będącej osobą fizyczną polega na podaniu jej imienia i nazwiska oraz miejsca zamieszkania. Pominięcie adresata decyzji czyni decyzję niewykonalną i stanowi rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
W niniejszej sprawie, decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera oznaczenia strony postępowania i nie wskazuje adresata obowiązku o którym mowa w osnowie decyzji. Brak oznaczenia podmiotu, na który nałożono orzeczony obowiązek może uniemożliwić wykonanie decyzji z zastosowaniem środków egzekucyjnych. Osoba adresata decyzji nie wynika również z uzasadnienia decyzji. Wprawdzie nazwisko J. T. zostało w uzasadnieniu decyzji wymienione, lecz jedynie jako osoby składającej wyjaśnienia w postępowaniu dowodowym a nie jako podmiot zobowiązany do wykonania nałożonego obowiązku. Nazwisko J. T. zostało wymienione w tzw. rozdzielniku to jest informacji, kto otrzymuje decyzję ale również ta informacja nie czyni J. T. adresatem decyzji. Zarządzenie o doręczeniu decyzji zawiera informację o tym komu organ zamierza decyzję doręczyć i nie można z niej wyciągać dalej idących wniosków w przedmiocie tego kto jest adresatem decyzji, czyli osobą, na którą nałożono obowiązek z decyzji wynikający.
Za taką oceną przemawia nie tylko treść zarządzenia która sprowadza się do polecenia wysłania decyzji, ale również miejsce usytuowania tej informacji. Wskazanie adresata decyzji będące jednym z czterech głównych składników decyzji nie może być określone jako dopisek umieszczony po pouczeniach o środkach zaskarżenia, lecz musi być wymienione w sposób jasny i precyzyjny w osnowie decyzji. Zatem informacja zawarta w części decyzji przeznaczonej na zarządzenie o doręczeniu decyzji nie mogła nałożyć na podmioty tam wymienione obowiązku ponoszenia jakichkolwiek opłat (por. wyrok NSA z dnia 06.05.2008 r. sygn. IIGSK 64/08, LEX nr 467116).
W tych warunkach organ drugiej instancji winien dokonać oceny wady decyzji organu pierwszej instancji, polegającej na braku adresata decyzji i uchylić decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 kpa. W zaskarżonej decyzji organ pominął opisane naruszenie prawa czym sam naruszył wskazany przepis i wydana przez niego zaskarżona decyzja rażąco naruszyła prawo.
Stwierdzenie nieważności decyzji czyni zbędną merytoryczną ocenę zarzutów zawartych we wniesionej skardze. W następstwie niniejszego wyroku sprawa będzie rozpoznawana ponownie w postępowaniu przed organami administracji publicznej i ocena Sądu w innych kwestiach mogłaby z góry przesądzać treść rozstrzygnięcia administracyjnego, co prowadziłoby do zmiany funkcji pełnionych przez administrację i sądownictwo administracyjne. W takiej sytuacji orzeczenie sądu zastępowałoby decyzję organu administracji (por. J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 2 Lexis Nexis 2006 r., str. 312).
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 135 p.p.s.a., decyzji organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., a w pkt. III wyroku na podstawie art. 152 określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.
/-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka /-/ W.Batorowicz
MK