Uzasadnienie
Decyzją z dnia (...) maja 2012 r., nr (...), Prezydent Miasta L., na podstawie art. 193 i 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2011 r. Nr 149, poz. 887 zez zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", oraz uchwały Rady Miejskiej z dnia (...) kwietnia 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty oraz odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, postanowił naliczyć K. J. odpłatność za pobyt córki J. J. w rodzinie zastępczej od dnia (...) czerwca 2012 r. do (...) listopada 2012 r. w wysokości (...) zł miesięcznie.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu (...) maja 2012 r. ustalono, że K. J. prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z dziećmi – D., B., M. i M. Ich jedyne źródło utrzymania stanowią zasiłek rodzinny oraz alimenty, przy czym uzyskiwany dochód wynosi (...) zł miesięcznie i przekracza o kwotę (...) zł sumę miesięcznych dochodów rodziny określonych na podstawie uchwały Rady Miejskiej w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty oraz odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, wynoszącą dla rodziny 4 osobowej (...) zł. Następnie organ przywołał treść art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zgodnie z którym za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej opłatę ponoszą rodzice, konkludując, że K. J. jest obowiązana do ponoszenia odpłatności z tytułu pobytu córki J. J. w rodzinie zastępczej. Wysokość naliczonej odpłatności wynosi 5% kwoty (...) zł, a więc kwoty, która stanowi koszt udzielonej pomocy rodzinie zastępczej i jest zgodna z powołaną powyżej uchwałą Rady Miejskiej.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. J. wskazując na swoją ciężką sytuację materialną. Skarżąca podniosła, że kwota (...) zł przyznana rodzinie zastępczej przewyższa środki, jakimi dysponuje ona na wszystkie swoje dzieci oraz wskazała, że sama nie korzysta z pomocy społecznej starając samodzielnie dać sobie radę. Podniesiono również, że jej córka, pomimo umieszczenia w rodzinie zastępczej, stale u niej przebywa, i że skarżąca ponosi związane z tym wydatki.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) października 2012 r., Nr (...)na podstawie 138 § 1 pkt. 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśniając, że postanowieniem Sądu Rejonowego umieszczono małoletnią J. J. w rodzinie zastępczej. W dniu (...) lutego 2012 r. przyznano Z. M. pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w zawodowej rodzinie zastępczej od dnia (...) stycznia 2012 r. do odwołania, w wysokości (...) zł miesięcznie. Wobec powyższego w dniu (...) maja 2012 r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie odpłatności za pobyt J. J. w pieczy zastępczej.
Podczas prowadzonego postępowania ustalono, że K. J. jest rozwódką i zamieszkuje z czworgiem dzieci. Posiada wykształcenie zawodowe, jednakże obecnie nie pracuje i jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku. Utrzymuje się z zasiłków rodzinnych oraz alimentów z funduszu alimentacyjnego, które wynoszą łącznie (...) zł. Okoliczności powyższe, a w szczególności przekroczenie sumę miesięcznych dochodów określoną w uchwale Rady Miejskiej w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty oraz odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, uzasadniało wydanie zaskarżonej decyzji, w oparciu o przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy rodzinnej.
Odnosząc się do zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu organ wskazał, że od dnia (...) listopada 2011 r. córka skarżącej przebywa u Z. M., która uzyskuje z tego tytułu pomoc pieniężną na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w zawodowej rodzinie zastępczej. Równocześnie z informacji uzyskanych od Z. M. w dniu (...) października 2012 r. wynika, że J. J. przebywała w domu rodzinnym jedynie na zasadzie urlopowania, gdy zgodę na to wyraził Sąd Rejonowy. Co więcej, w czasie urlopowania małoletniej do domu, to właśnie Z. M. udzielała pomocy rodzinie skarżącej w postaci prowiantu oraz udzielała pomocy finansowej K. J. na zaspokojenie potrzeb życiowych córki, co dokumentują przedstawione przez Z. M. potwierdzenia odbioru pieniędzy. Podniesiono również, że obecnie J. J. przebywa w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w K. będąc w 6 – 7 miesiącu ciąży, przy czym wszystkie sprawy materialne dotyczące utrzymania w ośrodku oraz zaspokojenia potrzeb własnych i szkolnych zabezpiecza rodzina zastępcza.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. J. podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, że to ona ponosi koszty związane z utrzymaniem córki.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta L. o ustaleniu K. J. odpłatności za pobyt córki J. J. w rodzinie zastępczej od dnia (...) czerwca 2012 r. do (...) listopada 2012 r.
Przepis art. 193 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149, poz. 887), stanowiący materialnoprawną podstawę wydania decyzji w niniejszej sprawie, wprowadza zasadę ponoszenia opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej przez jego rodziców. W przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka wysokość tych opłat jest równa wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 ustawy. Zgodnie z art. 193 ust. 6 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej opłatę ponoszą także rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona. W art. 194 ust. 3 powyższej ustawy przewidziano możliwość umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub w ogóle odstąpienia od ustalenia opłaty.
Szczegółowe warunki umorzenia, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1, muszą być określone w drodze uchwały rady powiatu (art. 194 ust. 2 ustawy).
Z ustaleń organu wynika, że rodzinie zastępczej – Z. M. przyznano świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka – J. J. w wysokości (...) zł miesięcznie. Tym samym zaktualizował się obowiązek nałożenia na skarżącą opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej przez jego rodziców.
Jak powyżej wskazano wysokość opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej jest ustalana zarówno na podstawie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, jak i uchwały rady powiatu, wydanej na podstawie upoważnienia zamieszczonego w art. 194 ust. 2 powołanej powyżej ustawy. Decyzja o umorzeniu, w całości lub w części, opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej ma niewątpliwie charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak dowolności organu w braniu, bądź nie, pod uwagę konkretnych okoliczności, w jakich pozostaje wnioskodawca. Wręcz przeciwnie, wobec takiego charakteru przedmiotowej decyzji, gdzie rozstrzygnięcie końcowe zależy od uznania organu, a nie jest wynikiem związania ściśle wytyczonymi ramami ustawowymi, organy obu instancji powinny dołożyć tym większej staranności w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz następnie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.
W niniejszej sprawie organy orzekały na podstawie uchwały Rady Miejskiej. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty oraz odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.
W ocenie Sądu, rozpoznając odwołanie skarżącej, organ odwoławczy nie wziął pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy i rezultacie wadliwe zinterpretował treść § 9 powyższej uchwały. Zgodnie z powyższym przepisem odstąpienie od ustalenia opłaty lub umorzenie opłaty w całości łącznie z odsetkami może nastąpić, jeżeli dochód rodzica samotnie gospodarującego nie przekracza kwoty 477,00 zł lub dochód na osobę w rodzinie rodziców dziecka nie przekracza kwoty 351 zł. Treść powyższego przepisu wskazuje, że ma on charakter uznaniowy. Tym samym nawet spełnienia kryterium dochodowego, o jakim mowa w § 9 nie musi oznaczać umorzenia należności. A contrario, również przekroczenie kryterium dochodowego nie musi oznaczać automatycznej odmowy umorzenia powstałej należności, gdyż rozstrzygnięcie w powyższym zakresie należy wyłącznie do organu.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że kwoty przywołane w § 9 ww. uchwały Rady Miejskiej w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami są powtórzeniem kwot wymienionych w art. 8 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), stanowiących ustalone przez ustawodawcę kryteria dochodowe, których przekroczenie uniemożliwiało uzyskanie świadczeń z pomocy społecznej. Jednakże organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, że kwoty te w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie były już aktualne. Zgodnie bowiem z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), obecne kryteria dochodowe wynoszą: dla osoby samotnie gospodarującej kwotę 542 zł, natomiast dla osoby w rodzinie kwotę 456 zł. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. weszło w życie w dniu 1 października 2012 r. W ocenie Sądu okoliczności powyższe winny zostać uwzględnione przez organ odwoławczy rozstrzygający sprawę w dniu 8 października 2012 r. Za wadliwe uznać bowiem należało posłużenie się jedynie nieaktualnymi kwotami kryterium dochodowego, które w istocie utrudniają odstąpienie przez organ od ustalenia opłaty lub jej umorzenia.
Należy zauważyć, że zgodnie z § 9 uchwały, poza kryterium dochodowym, organy winny mieć na uwadze, że drugą przesłanką odstąpienia od ustalenia opłaty są okoliczności wskazane w § 5 i 6 uchwały. Tymi przesłankami organ odwoławczy w istocie się nie zajmował.
Sąd podkreśla, że zawężenie możliwości zwolnienia z kosztów opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zstępczej sprzeciwia się funkcji przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, oraz przyjętą przez ustawodawcę zasadą, zgodnie z którą za finansowanie pobytu dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej jest odpowiedzialny powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania przed umieszczeniem go w pieczy zastępczej (por. projekt ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, Sejm RP VI kadencji Nr druku: 3378). Stąd też wykładnia systemowa przepisów ustawy, jak i wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych, sprzeciwia się nadawaniu im takiego rozumienia, które charakteryzuje się nadmierną gorliwością przy nakładaniu obowiązku poniesienia opłaty z tytułu pobytu dziecka w rodzinie zastępczej.
Nie można nie zauważyć, że w przedmiotowej sprawie skarżąca znajduje się w ciężkiej sytuacji majątkowej i utrzymuje się wyłącznie ze świadczeń przeznaczonych na pomoc rodzinom w trudnej sytuacji życiowej, w których kryterium dochodowe kształtuje się poniżej kryterium ustawowego. Świadczenia te są wypłacane przez ten sam organ samorządu gminnego, który rozstrzyga z kolei o nałożeniu płatności na podstawie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W niniejszej sprawie nakładanie na skarżącą kolejnego obowiązku finansowego dodatkowo pogorszy sytuację jej rodziny, a w konsekwencji zamiast jej wspierania, pogłębi istniejące problemy.
Rozpoznając przedmiotową sprawę wskazać również należy, że w świetle art. 193 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej omawiana opłata obciąża solidarnie oboje rodziców. W przedmiotowej sprawie organy nie wyjaśniły jednakże, dlaczego opłata została nałożona wyłącznie na jednego małżonka.
Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została bez wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności bez uwzględniania ustawowego kryterium dochodowego obowiązującego w chwili jej wydania oraz rozważenia przesłanek wskazanych w § 5 i 6 ww. uchwały.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.
Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien ponownie rozstrzygnąć odwołanie skarżącej, mając na uwadze i treść ww. uchwały Rady Miejskiej i kryterium dochodowe wynikające z ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r., przy uwzględnieniu wytycznych zawartych w powyższym wyroku.
O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy.