Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 28 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Po 1045/03

Uzasadnienie

4/II SA/Po 1045/03

Uzasadnienie

W odpowiedzi na wniosek złożony przez M. P. pismem z dnia [...]r., ojca niepełnosprawnej K. P., Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., decyzją Nr [...]. z dnia [...]r. odmówił przyznania samorządowego dodatku na niepełnosprawne dziecko. Jako podstawę materialnoprawną wskazano uchwałę nr [...]Rady Miasta Z. z dnia [...]r. w sprawie samorządowego dodatku na niepełnosprawne dzieci. Adresując w/w decyzję do A. P. - matki K., organ wskazał, iż wraz z mężem nie spełniają jednej z przesłanek, które w myśl cyt. Uchwały uprawniają do przedmiotowego dodatku. Państwo P. wychowują jedno dziecko a zgodnie z uchwałą dodatek przysługuje osobom sprawującym opiekę nad co najmniej dwojgiem dzieci.

W odwołaniu M. P. zwraca się o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując się na treść § 1 uchwały Nr [...]Rady Miasta Z. z [...]r. dotyczącej zmiany uchwały w sprawie samorządowego dodatku na niepełnosprawne dzieci oraz wskazując na poważne schorzenia córki i trudy związane z opieką nad dzieckiem. Przepis § 1 w/w uchwały określa wysokość dodatku na 130 zł miesięcznie przyznawane na każde niepełnosprawne dziecko.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...]utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ ustalił stan faktyczny, przytoczył unormowania uchwały nr [...]Rady Miasta Z. z dnia [...]r. w sprawie samorządowego dodatku na niepełnosprawne dzieci i stwierdził, że uprawnienia do zasiłku przysługują osobom, które łącznie spełniają warunki określone w uchwale mianowicie: dodatek przysługuje osobom sprawującym opiekę nad co najmniej dwojgiem dzieci niepełnosprawnych, a dochód rodziny nie przekracza 150 % dochodu określonego zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Rodzina Skarżącego tych warunków nie spełnia.

W skardze wywiedzionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu M. P. podnosi przede wszystkim, że organ I instancji nie uwzględnił postanowienia uchwały nr [...]Rady Miasta Z. z [...]r. dotyczącej zmiany uchwały w sprawie samorządowego dodatku na niepełnosprawne dzieci, w której nie ma żadnego zapisu mówiącego, że dochód rodziny i osób z nią zamieszkujących ma jakikolwiek wpływ na otrzymanie w/w dodatku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniósło o oddalenie skargi. Organ opisał stan faktyczny i przedstawił przesłanki przyznawania samorządowego dodatku na niepełnosprawne dziecko. Nadto organ wyjaśnił, iż uchwałą nr [...]Rady Miasta Z. z [...]r. zmieniono tylko treść § 1 uchwały nr [...]Rady Miasta Z. z dnia [...]r. w sprawie samorządowego dodatku na niepełnosprawne dzieci. W pozostałym zakresie uchwała wymieniona jako ostatnia obowiązuje.

Na prośbę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze przesłało pismo Dyrektora MOPS w Z. wyjaśniające, iż uchwała nr [...]Rady Miasta Z. z dnia [...]r. w sprawie samorządowego dodatku na niepełnosprawne dzieci weszła w życie z dniem podjęcia, a informacja o tym została opublikowana w prasie lokalnej i na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta w Z..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z powodów w niej przytoczonych. Działając na zasadzie oficjalności (art. 134 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa), Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej (art. 1 ppsa), polegająca między innymi na ocenie, czy decyzje podjęte przez organy administracji publicznej są zgodne z prawem materialnym i procesowym (art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 ppsa).

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały podjęte na podstawie następujących przepisów prawa materialnego: art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy z 29.11.1990 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 1998 r. Nr 64 poz. 414 ze zm.) oraz uchwały nr [...]Rady Miasta Z. z dnia [...]r. w sprawie samorządowego dodatku na niepełnosprawne dzieci. Z kolei przedmiotowa uchwała, tak jak i nowela do niej, zostały podjęte na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 6 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tj. 1996 r. Nr 13 poz. 74 ze zm.) oraz art. 3 pkt 6 i art. 10 ust. 4 ustawy z 29.11.1990 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. 1998 r. Nr 64 poz. 414 ze zm.).

Sąd stwierdza, że żaden z wymienionych przepisów prawnych nie formułuje wyraźnie kompetencji dla gminy, czy rady gminy (miasta) do ustalenia dodatku na niepełnosprawne dziecko albo do ustalenia innych dodatków o charakterze pomocy społecznej, niż przewidziane ustawowymi. W tej sytuacji uzasadniona jest wątpliwość, czy przedmiotowe uchwały stanowią prawo miejscowe będące źródłem prawa w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (ustawa z 2.04.1997 r. Dz. U. Nr 78, poz. 483, sprost. Dz. U. 2001, Nr 28, poz. 319). W piśmiennictwie podkreśla się, iż kwalifikacja przepisów prawa miejscowego nie jest sprawą prostą (np. Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 264 - 267 J. Zimmermann Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, str. 77).

Gdyby nawet uznać, że Rada Miasta Z. miała kompetencje do ustanowienia w drodze uchwały przedmiotowego dodatku, to i tak decyzje wydane na jej podstawie są obarczone poważną wadą. Warunkiem wejścia w życie źródeł prawa jest bowiem ich ogłoszenie (art. 88 Konstytucji, także art. 42 ustawy o samorządzie gminnym). Zasady ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych określa ustawa z 20.07.2000 r. (Dz. U. Nr 62 poz. 718 ze zm.). Akty prawa miejscowego ogłaszane są w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że obowiązujący akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 i 13).

Uchwały Rady Miasta Z.:

1. - [...]z dnia [...]r. w sprawie samorządowego dodatku na niepełnosprawne dzieci,
2. - nr [...]z [...]r. dotyczące zmiany uchwały w sprawie samorządowego dodatku na niepełnosprawne dzieci, nie spełniają w/w wymogu publikacji w dzienniku urzędowym, jako że zostały "opublikowane" w prasie lokalnej i na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Z.. Zatem, nawet gdyby uznać, iż stanowią prawo miejscowe, to nie weszły w życie. Nie mogą być wobec tego podstawą rozstrzygania w sprawach praw i obowiązków obywateli. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż nie stanowi podstawy prawnej załatwienia sprawy w drodze decyzji akt normatywny nie opublikowany pomimo obowiązku jego promolgacji (wyrok NSA z 3.09.1985 r., SA/Lu 355/85; OSPiKA 1986, Nr 5, poz. 105). Pogląd ten akceptowany jest w piśmiennictwie (np. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 4-te wydanie C.H. Beck, Warszawa 2002 r. str. 708. W myśl art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, Sąd uwzględniając skargę na decyzje lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm.) jako jedną z przesłanek nieważności decyzji wskazuje wydanie decyzji bez podstawy prawnej.

W związku z powyższym Sąd nie ocenia merytorycznej treści rozstrzygnięć podjętych przez organy I i II instancji.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa orzeczono jak w pkt 1 sentencji, o kosztach orzeczono na podstawie art. 200.

/-/B.Popowska /-/J.Stankowski /-/P.Miładowski

KB/