Uzasadnienie
Pismem z dnia [...]08.2007 r. P. F. i K. F. wnieśli o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej poprzez zabudowę tarasu ogrodowego podpiwniczonego.
Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...].10.2007 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji oraz adaptowaniu na pokój, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] ark. [...], obręb G. położonej przy ul. Ł. w P.. Na skutek odwołania wnioskodawców Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].01.2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...]06.2008 r. ustalił warunki dla zabudowy polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej poprzez zabudowę tarasu ogrodowego.
W przewidzianym ustawą terminie odwołanie od decyzji wniosła J. M. i D. M.. Skarżące podniosły, że zabudowa tarasu spowoduje ewidentne zacienienie należącego do nich tarasu, pozbawiając go w ten sposób właściwej funkcji. W odwołaniu podniesiono, że zabudowa jednego tarasu w ciągu domów szeregowych nie stanowi o cechach i wskaźnikach kształtowania linii zabudowy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].10.2008 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że w analizowanym obszarze znajduje się zabudowa mieszkaniowa, która pozwala na ustalenie parametrów dla planowanego przedsięwzięcia. Kolegium wskazało, że żaden przepis prawa nie uzależnia możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornego zamierzenia inwestycyjnego od występowania większej ilości zrealizowanej w ten sposób zabudowy. Kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że są to argumenty, które będą mogły zostać podniesione dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.
W przewidzianym ustawą terminie skargę wniosły J. M. i D. M. podnosząc zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 oraz art. 36 i 37 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Wskazano też na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 13 i § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690).
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
W toku postępowania sądowoadministracyjnego, dnia [...].04.2009 r. do akt sprawy załączono pismo skarżących informujące o wystąpieniu przez nich do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z wnioskiem o dokonanie ustaleń co do legalności zabudowy tarasu na działce nr [...]. Do pisma załączono kserokopię sporządzonego[...].04.2009 r. pisma skarżącej oraz dowodu nadania go [...].04.2009 r. w Urzędzie Pocztowym w P.. Skarżące wskazały przy tym na zasadnicze znaczenie zbadania legalności zabudowy tarasu, dla prawidłowego załatwienia wniosku inwestorów w rozpoznawanej sprawie (k. 74 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie podkreślenia wymaga, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w niej argumentacją. Granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że co do zasady o ładzie przestrzennym na danym obszarze decydować powinien miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez radę gminy. W razie braku planu właściwy organ (wójt, burmistrz, prezydent miasta) obowiązany jest na wniosek zainteresowanego podmiotu wydać decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, bądź lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przy czym celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego prawnego porządku planistycznego. W tym zakresie cel decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy nie ma planu jest zgoła odmienny. Jej celem, jako aktu stosowania prawa, jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów prawa planistycznego, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami, tj. w niniejszej sprawie, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z przepisami ustaw szczególnych (por. postanowienie NSA z 18.07.2005 r., sygn. II OPS 3/05).
Tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został, w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588). W związku z powyższym rozpoznając złożony w niniejszej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy organy administracji publicznej badały czy spełniono przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału, nie można jednak podzielić przekonania organów w kwestii kontynuacji przez planowane zamierzenie inwestycyjne funkcji, parametrów i cech istniejącej zabudowy.
Wprowadzona na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego i w założeniu stanowić ma gwarancje ładu przestrzennego. Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu organ winien wziąć pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich, średni wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki, średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym, wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 4 - 8 rozporządzenia).
Ustalając warunki w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w rozpoznawanej sprawie organ wskazał, że na obszarze analizowanym istnieje teren zabudowy mieszkaniowej szeregowej a zastana sąsiednia zabudowa pozwala pozytywnie załatwić wniosek zainteresowanych. Uzasadniając swoje stanowisko organy powołały się na okoliczność funkcjonowania w obszarze analizowanym analogicznego (do wnioskowanego) rozwiązania budowlanego. Rozpoznając wniosek organy nie wykazały jednak, aby stwierdzone na działce nr [...] odstępstwo od dominującej zabudowy znajdowało uzasadnienie w przepisach prawa. Tymczasem obowiązek taki ciążył na organach administracji publicznej w świetle tego, że skarżące w toku postępowania administracyjnego kilkukrotnie podnosiły (pismo z [...].02.2008 r., pismo z dnia [...].03.2008 r., odwołanie z [...].07.2008 r.), iż żadna inna nieruchomość nie posiada zabudowanego tarasu, a zabudowa do której nawiązali wnioskodawcy jest de facto istniejącą od 30 lat samowolą budowlaną.
Ustalenie okoliczności powstania zabudowy tarasu na działce nr [...] jest warunkiem koniecznym dla dokonania prawidłowej oceny spełnienia przesłanki określonej w pkt 1 art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można, bowiem upatrywać kontynuacji cech i linii zabudowy w obiektach, które samowolnie wzniesione nie zostały zalegalizowane.
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być poprzedzone dokonaniem przez organ właściwy w sprawach warunków zabudowy wnikliwej analizy urbanistyczno-architektonicznej istniejącej zabudowy i ładu przestrzennego. Analiza taka jest podstawą do ustalenia wzorca, standardów zabudowy, do których dostosowane powinno być planowane zamierzenie inwestycyjne. W świetle powyższego, również ustaleń poczynionych w tym zakresie, na gruncie rozpoznawanej sprawy, nie można było uznać za wystarczające.
Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja SKO w P. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 kpa, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów koniecznym było uchylenie decyzji organów I i II instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę należy ustalić okoliczności powstania zabudowy tarasu na działce nr [...] i dokonać oceny jej legalności, a następnie stosownie do poczynionych ustaleń rozstrzygnąć sprawę. Dopiero, bowiem w oparciu o te ustalenia będzie można dokonać prawidłowej oceny w kwestii kontynuacji przez planowane zamierzenie inwestycyjne funkcji, parametrów i cech istniejącej zabudowy.
Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Z woli ustawodawcy, w razie uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu (art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W związku z powyższym, uwzględniając skargę J. M. i D. M. Sąd zasądził na ich rzecz od organu, tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. kwotę poniesionych przez nie kosztów postępowania. O zwrocie kosztów orzeczono w pkt. II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348).
O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt. III sentencji wyroku w oparciu o art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
/-/ M. Kwiecińska /-/ B. Kamieńska /-/ W.Batorowicz
BR