Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] września 2019 r. M. Ł. zwróciła się do Starosty z wnioskiem o udzielenie informacji, czy w latach 2010-2019 dokonywano zmian w klasyfikacji gruntów dla działek położonych w obrębie G., gmina P., oznaczonych na arkuszu mapy [...] numerami [...] i [...] oraz o wskazanie podstawy tych zmian, a także o podanie informacji czy Skarżąca była zawiadamiana o ich dokonaniu.
Pismem z dnia [...] października 2019 r. numer [...] Starosta jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków w ramach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wyjaśnił, iż zmianą numer [...] wprowadzoną do operatu ewidencyjnego dnia [...] czerwca 2014 roku ujawniono zmianę sposobu użytkowania gruntów dla działek numer [...] i [...] z RVI (grunty orne klasy VI) na K (użytki kopalne). Podstawę wprowadzenia ww. zmiany stanowiła dokumentacja geodezyjna numer [...], zawierająca między innymi wykazy zmian danych ewidencyjnych dotyczących działek, potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji Wojewody W. numer [...] z dnia [...] października 2003 r. o udzieleniu koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "G. " oraz wniosek dzierżawcy przedmiotowych działek z dnia [...] marca 2014 roku. Zawiadomienie z dnia 13 czerwca 2014 r. o zmianie numer [...] zostało uznane za doręczone M. Ł. w dniu [...] lipca 2014 roku zgodnie z art. 44 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), skierowanym na ujawniony wówczas w operacie ewidencyjnym adres: [...] [...], [...] P..
Pismem z dnia [...] października 2019 roku M. Ł. wezwała Starostę do usunięcia naruszenia prawa poprzez wyeliminowanie dokonanej zmiany w klasyfikacji gruntów z gruntów rolnych na użytki kopalne dla działek położonych w obrębie G., gmina P., oznaczonych na arkuszy mapy [...] numerami [...] i [...] oraz przywrócenie stanu poprzedzającego zmianę, począwszy od dnia jej dokonania.
Pismem z dnia [...] października 2019 roku, numer [...] Starosta określił wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jako bezprzedmiotowe z uwagi na zmienione brzmienie art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ wskazał, że w chwili doręczania zawiadomienia w jedynym znanym adresem M. Ł. był P. ([...]), ul. [...], który figuruje w bazie PESEL. Organ poinformował, że w związku z oświadczeniem M. Ł. dotyczącym jej miejsca zamieszkania, ujawniono adres: ul. [...], [...] P. na podstawie zmiany numer [...] wprowadzonej do operatu ewidencyjnego dnia [...] października 2019 roku.
Pismem z dnia [...] listopada 2019 roku M. Ł. wniosła skargę ma zawiadomienie Starosty (w imieniu którego występował Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej) z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] o dokonaniu zmiany w klasyfikacji gruntów z gruntów rolnych na użytki kopalne dla działek położonych w obrębie G., gm. P., oznaczonych na arkuszu mapy [...] numerami [...] i [...], która znalazła odzwierciedlenie w zawiadomieniu Starosty z dnia [...] czerwca 2014 r" nr [...]. Zaskarżonej czynności M. Ł. zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 22 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 725, dalej u.p.g.k.) poprzez dokonanie zmian w klasyfikacji gruntów na wniosek osoby nieuprawnionej do jego zgłoszenia;
- 2) art. 44 § 3 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) poprzez uznanie, że organ dokonał prawidłowego doręczenie zawiadomienia o wpisie w klasyfikacji gruntów.
Skarżąca wyjaśnia, że w dacie doręczania jej zawiadomienia o przedmiotowej zmianie nie zamieszkiwała już pod adresem: ul. [...], P., gdyż od 2007 roku zamieszkuje pod adresem: ul. [...], [...] P. które stanowi jej centrum życiowe. W konsekwencji nie można uznać, aby zawiadomienie zostało skutecznie doręczone skarżącej, skoro organ wysłał je na nieaktualny adres zamieszkania. W tym kontekście nie miało żadnego znaczenia podnoszone przez organ miejsce zameldowania skarżącej. Przywołane przepisy dotyczące doręczeń w postępowaniu administracyjnym pomijają bowiem całkowicie miejsce zameldowania i odwołują się do miejsca zamieszkania stron.
Ponadto zmianę nr [...] wprowadzono do operatu ewidencyjnego na wniosek ówczesnego dzierżawcy działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości G., gm. P. - K. Ł., oraz na podstawie dokumentacji geodezyjnej, która ujawniła zmianę sposobu użytkowania gruntów dla przedmiotowych działek, w ten sposób, że dla całej powierzchni działki nr [...] oraz [...] sposób użytkowania RVI (grunty orne klasy VI) został zastąpiony przez K (użytki kopalne). Wszelkie wpisy do ewidencji dokonywane są na podstawie wniosku właściciela. W niniejszym przypadku właściciel nie zgłosił żądania zmiany w ewidencji, ale także nie został poinformowany o jej dokonaniu. Wniosek zgłosił dzierżawca (posiadacz zależny).
W konsekwencji nie było podstaw prawnych do dokonania zmiany na wniosek K. Ł.. Przywołane w piśmie z dnia [...] października 2019 r. przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie mogły stanowić podstawy dokonania zaskarżonego wpisu, gdyż weszły w życie dopiero po dokonaniu przez zmiany. Ponadto podstawą do dokonania wpisu nie mogły być przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 29 marca 2001 roku. Reasumując wniosek o dokonanie zmian w rejestrze został złożony przez podmiot nieuprawniony. Ponadto organ dokonał doręczenia zawiadomienia o zmianie na nieaktualny adres zamieszkania, przez co konieczne jest wyeliminowanie zaskarżonego wpisu i przywrócenie stanu poprzedniego.
W odpowiedzi na skargę Starosta jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków wniósł o oddalenie skargi i powielił dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga jest nieuzasadniona.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa (art. 135 p.p.s.a.).
Sąd dokonując kontroli w niniejszej sprawie nie stwierdził wad i naruszeń działania podjętego przez organy administracji. W tym względzie należy wyjaśnić, że stan faktyczny znajduje potwierdzenie w aktach sprawy.
Pierwszy z zarzutów podniesionych przez skarżącą M. Ł. dotyczy naruszenia art. 22 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 725, dalej u.p.g.k.) poprzez dokonanie zmian w klasyfikacji gruntów na wniosek osoby nieuprawnionej do jego zgłoszenia.
Zgodnie z przepisem art. 22 ust 2 Prawo geodezyjne i kartograficzne osoby, o których mowa w art. 20 ust 2 pkt 1 i art. 5 51, są zobowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencja gruntów i budynków, w terminie 30 dni od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten dotyczy zmian danych objętych ewidencja gruntów i budynków, wynikających z decyzji właściwemu organowi. Zgodnie z art.
20. ust 2 pkt 1 Prawo geodezyjne i kartograficzne w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Dopiero dnia 12 lipca 2014 roku na mocy ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 897) wszedł w życie art. 24 ust. 2a i 2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, z którego wynika, iż informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, bądź aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje z urzędu, m. in. na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w drodze decyzji administracyjnej.
W tym względzie należy zgodzić się ze stanowiskiem organu administracji, że M. Ł. uwzględniła jedynie wnioskowy tryb dokonywania zmian w ewidencji gruntów i budynków, podczas gdy możliwe było również dokonanie zmian z urzędu. Zgodnie z treścią art. 26 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i kartograficzne minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, był uprawniony do określenia w drodze rozporządzenia, m. in. sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowy zakres informacji objętych tą ewidencją. W rezultacie rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków jako akt wykonawczy do ustawy Prawo geodezyjnego i kartograficzne z dnia 17 maja 1989 r. w sposób szczegółowy reguluje m. in. kwestie prowadzenia oraz aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków.
W tym względzie wbrew stanowisku skarżącej należy uznać, że organ administracji mógł powołać przedmiotowe rozporządzenie jako podstawę dokonywanych zmian w rozpoznawanej sprawie. W momencie wprowadzenia przedmiotowej zmiany do operatu ewidencyjnego, tj. dnia 13 czerwca 2014 roku obowiązywało bowiem rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 393; dalej zwanego rozporządzeniem). Zgodnie z § 46 ust. 1 rozporządzenia dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa 10 i 11. Natomiast zgodnie z § 46 ust. 2 rozporządzenia z urzędu wprowadza się zmiany wynikające: prawomocnych orzeczeń sadowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych (pkt 1); z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych (pkt 2). Taka konstrukcja obowiązywała do dnia 11 stycznia 2016 r., a więc obowiązywała wcześniej w momencie dokonania przedmiotowej zmiany, dotyczącej działek numer [...] i numer [...].
W rozpoznawanej sprawie przedmiotowa zmiana dotycząca sposobu użytkowania gruntów dla działek numer [...] i numer [...] została wprowadzona z urzędu do operatu ewidencyjnego na podstawie dokumentacji geodezyjnej numer [...], zawierającej m. in. wykazy zmian danych ewidencyjnych dotyczących działek. Taka czynność mogła zostać dokonana przez organ administracji z uwzględnieniem decyzji Wojewody W. numer [...] z dnia [...] października 2003 r. o udzieleniu koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "G. ". Wprowadzone zmiany były natomiast niezależne od wniosku K. Ł. jako dzierżawcy przedmiotowych działek z dnia [...] marca 2014 roku.
W związku z powyższym dokonana zmiana z dnia 13 czerwca 2014 roku, numer [...] została wprowadzona zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. W tym względzie organ działał bowiem w dozwolonych granicach określonym obowiązującymi wówczas przepisami prawa. W momencie dokonywanych spornych zmian w ewidencji gruntów i budynków organ administracji mógł oprzeć się na danych znanych z urzędu i jednocześnie należy uznać, że nie miał wówczas obowiązku poszukiwania innych danych dotyczących nieruchomości M. Ł..
Drugi zarzut podniesiony w sprawie dotyczy naruszenia art. 44 § 3 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) poprzez uznanie, że dokonano prawidłowego doręczenie zawiadomienia o wpisie w klasyfikacji gruntów. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu art. 44 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;
2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).
W tym względzie należy podkreślić, że organ zasadnie argumentował, że zawiadomienie o zmianie numer [...] z dnia 13 czerwca 2014 roku należało uznać za skutecznie doręczone w dniu 18 lipca 2014 roku. Przesyłka zawierająca przedmiotowe zawiadomienie o dokonanej zmianie została bowiem awizowane dwukrotnie, tj. w dniu 4 lipca 2014 roku oraz w dniu 14 lipca 2014 roku. Niepodjętą przesyłkę operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 roku Prawo pocztowe (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2188 ze zm.) zwrócił organowi w dniu 22 lipca 2014 roku.
Istotna jest kwesta adresu na jaki zostało przesłane pismo zawierające przedmiotowe zawiadomienie (ulica [...] [...], [...] P.), który został ujawniony w operacie ewidencyjnym jako miejsce zamieszkania M. Ł. na podstawie aktów notarialnych dotyczących sprzedaży przedmiotowych działek numer [...] i [...]. Takie informacje zostały pozyskane zgodnie z art. 23 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu obowiązującym w dniu 13 czerwca 2014 roku, który stanowił wówczas, iż właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne przesyłają staroście odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji, orzeczenia lub sporządzenia aktu notarialnego. W momencie ujawnienia zaskarżonej zmiany nie obowiązywał jeszcze art. 23 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który w życie wszedł w dniu 12 lipca 2014 roku na mocy ustawy z dnia 5 czerwca 2014 roku o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 897).
Dopiero taka zmiana stanowiła podstawę dla organów administracji publicznej do przekazania właściwemu staroście zawiadomienia o zmianach danych, zawartych w zbiorze danych osobowych Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL) w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, dotyczących osób fizycznych ujawnianych w ewidencji gruntów i budynków jako właściciele lub władający nieruchomościami. W momencie przesłania zawiadomienia o zmianie z dnia 13 czerwca 2014 roku Starosta nie był w posiadaniu innego adresu, niż [...] [...], [...] P., który nie został zaktualizowany przez skarżącą, a organ nie miał obowiązku dokonywania w tym względzie samodzielnych ustaleń z urzędu.
W obowiązującym wówczas stanie prawnym to M. Ł. miała obowiązek dokonywania aktualizacji danych dotyczących jej zamieszkania. Nieuzasadniony był zatem zarzut dotyczący uwzględnienia przez organ administracji danych adresowych figurujących w ewidencji gruntów i budynków w momencie dokonywanej zmiany ujawniającej zmianę sposobu użytkowania gruntów dla działek numer [...] i [...] z RVI (grunty orne klasy VI) na K (użytki kopalne).
Reasumując nieuzasadniony w sprawie pozostaje zatem zarzut, że ujawnienie zmiany sposobu użytkowania gruntów dla działek numer [...] i [...] położonych w obrębie G., gmina P., dokonano na wniosek podmiotu nieuprawnionego oraz zarzut dotyczący doręczenia zawiadomienia o zmianie numer [...] z dnia 13 czerwca 2014 roku na nieaktualny adres zamieszkania, w niniejszej sprawie należy uznać za bezzasadne.
Wobec powyższego Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego lub prawa procesowego mających lub mogących mieć wpływ na wynik sprawy, przez co skargę należało oddalić (art. 151 P.p.s.a.).