Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. (dalej: "Burmistrz") z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], którą przyznano A. K. pomoc w formie zasiłku w wysokości 300 zł na pokrycie kosztów zakupu aparatu słuchowego.
Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Burmistrz, powołując się na art. 8, art. 39 ust. 1, 2, art. 106 ust. 1, 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm., dalej: "u.p.s."), przyznał A. K. 300 zł na pokrycie opłat za zakup aparatu słuchowego. Wskazał, że wnioskodawca pismem z 14 listopada 2011 r. zwrócił się o udzielenie pomocy finansowej na zakup "słuchawek" (aparatu słuchowego). Pismem z dnia 24 listopada 2011 r. wezwano stronę do przedłożenia zaświadczenia lekarza laryngologa dotyczącego konieczności zakupu aparatu słuchowego oraz kosztorysu zakupu (potwierdzenie odbioru pisma w dniu 28 listopada 2011 r.). Ponownie organ skierował do A. K. wezwanie 12 grudnia 2011 r. W dniu 14 grudnia 2011 r. wpłynęło pismo zawierające prośbę o przedłużenie terminu dostarczenia żądanych dokumentów.
Następnie Burmistrz wskazał, że pismem z dnia 1 lutego 2012 r. poinformowano stronę, iż postępowanie w przedmiocie przyznania pomocy na zakup aparatu słuchowego zostanie zakończone po przedłożeniu wymaganej dokumentacji. W dniu 23 lutego 2012 r. wnioskodawca przedłożył badanie audiometryczne, zlecenie na zaopatrzenie w wyroby medyczne będące przedmiotami ortopedycznymi oraz kosztorys protezowania słuchu sporządzony przez A Sp. z o.o. w P. W dalszej części uzasadnienia decyzji Burmistrz przedstawił sytuację osobistą i materialną wnioskodawcy. Ustalił, że A. K. jest osobą bezdomną przebywającą w P. Wnioskodawca był ostatnio zameldowany na pobyt stały w miejscowości [...]. Jest on osobą samotnie gospodarującą i nie posiada stałego źródła dochodu. Jest też zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. W ocenie organu A. K. spełnia zatem przesłanki warunkujące przyznanie mu świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej wynikające z art. 8 ust. 1 u.p.s.
W myśl tego przepisu prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 u.p.s. (m.in. ubóstwo, bezdomność, bezrobocie, niepełnosprawność). Burmistrz wyjaśnił też, że zgodnie z art. 39 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Przyznaje się go w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Art. 39 ust. 2 u.p.s. pozwala organom administracji publicznej czynić samodzielne ustalenia, czy zgłaszana potrzeba, która nie została wymieniona w powołanym przepisie, stanowi dla wnioskodawcy niezbędną potrzebę bytową.
Zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że - w odróżnieniu od form obowiązkowych - właściwy organ może, lecz nie musi jej przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 u.p.s., a z przepisu tego nie wynika indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie w nim przewidzianej. Organ wyjaśnił, że rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy, powinien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielenia pomocy. To wymaga uwzględnienia sytuacji ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowania w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres udzielonej mu ze środków publicznych pomocy. Zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego - zdaniem organu okoliczność ta nie oznacza automatycznego przyznania zainteresowanemu tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami.
Przechodząc do oceny zasadności przyznania wnioskowanej pomocy Burmistrz wskazał, że A. K. posiada możliwości, aby uzyskać środki finansowe na zakup aparatu słuchowego z PFRON. Jako osoba niepełnosprawna w stopniu lekkim może ubiegać się o dofinansowanie zakupu aparatu słuchowego. Wskazując na te okoliczności organ uwzględnił częściowo żądanie A. K. przyznając mu kwotę 300 zł częściowego dofinansowania zakupu aparatu.
Od decyzji Burmistrza A. K. złożył odwołanie.
Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie ustawa opubl. w Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: K.p.a."), powołując się jednocześnie na art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 41 w zw. z art. 106 ust. 4 u.p.s.
Organ odwoławczy wskazał, że A. K. przedłożył wycenę aparatu słuchowego sporządzoną przez A sp. z o.o. w P. na kwotę 1825 zł, co po uwzględnieniu dofinansowania z NFZ daje koszt do zapłaty 1215 zł. Wyjaśniając motywy decyzji Kolegium podzieliło stanowisko Burmistrza, że pomoc społeczna nie ma obowiązku finansowania całości kosztów aparatu słuchowego i to modelu wybranego przez wnioskodawcę. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji miał prawo miarkować pomoc, przyjmując jej wielkość na poziomie adekwatnym do takiej samej pomocy udzielanej innym osobom.
Dodatkowo Kolegium zauważyło, że sam fakt przebywania A. K. na terenie miasta P. nie przesądza o tym, że będzie on mógł decydować o tym gdzie będzie kupował aparat słuchowy i za jaką kwotę. Wnioskodawca - jak podkreślił organ odwoławczy - nie ma prawa do roszczeń o wysokość udzielanego świadczenia, gdyż pomoc społeczna w postaci zasiłku celowego nie ma charakteru obligatoryjnego, lecz jest to wyłącznie świadczenie, którego przyznanie zależy każdorazowo od uznania administracyjnego.
W skardze A. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Podkreślił, że za 300 zł nie można kupić aparatu słuchowego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Organ podkreślił, że skarżący nie podniósł przeciwko decyzji żadnych argumentów. Nie może on oczekiwać, że organy przyznają pomoc na oczekiwany przez niego aparat słuchowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Przyznaje się go w szczególności na pokrycie w części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s.). Zasiłek celowy przysługuje osobom spełniającym kryteria dochodowe określone w art. 8 ust. 1 u.p.s.
Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego. Art. 39 ust. 1 u.p.s. upoważnia organ do przyznania tej formy pomocy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby, której zaistnienie ocenia się w okolicznościach konkretnej sprawy. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 K.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Decyzja powinna zatem uwzględniać zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w zakresie meritum rozstrzygnięcia – zasady ustawy o pomocy społecznej.
Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej Państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.).
Mając na względzie okoliczności niniejszej sprawy należało rozważyć, czy potrzeba, o jakiej zaspokojenie wystąpił A. K. (pokrycie kosztów zakupu aparatu słuchowego), jest potrzebą "niezbędną" oraz, w jakim zakresie należy skarżącemu udzielić wsparcia (art. 39 ust. 1 u.p.s.).
W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że posiadanie aparatu słuchowego jest dla A. K. niezbędne i wynika to z oceny jego stanu zdrowia (k. 7 akt administracyjnych I instancji), dlatego trafnie oceniły organy, że skarżący wymaga udzielenia mu w tym zakresie wsparcia. Jednakże sposób miarkowania przez nie udzielanej pomocy jest nie do zaakceptowania. Ani Burmistrz ani Kolegium nie analizują ani nawet nie wskazują precyzyjnie, jakiego wsparcia potrzebuje A. K. na nabycie aparatu słuchowego spełniającego odpowiednie standardy sprzętu tego rodzaju. Burmistrz w swej argumentacji wskazuje tylko dwuznacznie, że "strona posiada możliwości, aby uzyskać środki finansowe na zakup aparatu słuchowego z PFRON".
Z kolei Kolegium wskazuje na wyliczenie kosztów aparatu słuchowego z uwzględnieniem deklarowanej refundacji ze strony Narodowego Funduszu Zdrowia i ogranicza się do stwierdzenia, iż zakup aparatu wymaga wpłaty w wysokości 1215 zł. Organ odwoławczy zdaje się natomiast w ogóle kwestionować zasadność zaopatrywania się przez A. K. w aparat słuchowy w P. Nie podaje jednak za jaką kwotę i gdzie odpowiedni aparat skarżący mógłby nabyć za kwotę niższą.
Rozstrzygnięcia organów obu instancji naruszają art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Zgodnie z tymi przepisami w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ramach realizacji powyższego obowiązku organy administracji publicznej są obowiązane przede wszystkim w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
W niniejszej sprawie wydane decyzje nie spełniają powyższego standardu. Zwłaszcza na podstawie decyzji Kolegium nie można w istocie ustalić, co organ ma na myśli wskazując, że "sam fakt przebywania Pana A. K. na terenie miasta P. nie przesądza o tym, że to klient będzie mógł decydować o tym, gdzie będzie kupował aparat słuchowy i za jaką kwotę". Stwierdzenie to nie sposób odczytać inaczej, jak skierowaną pod adresem skarżącego sugestię, że wnioskodawca żąda opłacenia aparatu słuchowego zbyt drogiego, a w podtekście, że organ z góry kwestionuje potrzebę w zgłoszonej wysokości. W ocenie Sądu argumentacja Kolegium nie może być zaakceptowana w sytuacji, gdy organ nie zweryfikował oraz ani słowem nie wyjaśnił, gdzie i za jaką kwotę skarżący może zakupić aparat słuchowy spełniający odpowiednie standardy tego typu sprzętu.
Jeszcze bardziej lakoniczna jest decyzja Burmistrza, która - poza powołaniem się na prawo skarżącego do dofinansowania z PFRON - nie zawiera żadnego argumentu odnoszącego się do materiału dowodowego sprawy, który uzasadniałby miarkowanie kwoty udzielanej pomocy.
Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny rzetelnie zebrać materiał dowodowy, zwłaszcza ustalić: jakie ceny aparatów słuchowych spełniających standardy tego typu sprzętu obowiązują u jego dostawców (jeżeli organy uznałyby cenę aparatu oferowanego przez A sp. z o.o. za zbyt wysoką, tak jak to czyni Kolegium), jakie dofinansowanie skarżący może rzeczywiście otrzymać z Narodowego Funduszu Zdrowia (limit refundacji określony został na kwotę 800 zł plus wkładka uszna 50 zł, natomiast A sp. z o.o. wskazuje, że refundacja wynosi zaledwie 560 zł oraz 50 zł za wkładkę uszną) oraz czy i na jakiej podstawie oraz ewentualnie w jakiej wysokości A. K. może otrzymać wsparcie na zakup aparatu słuchowego z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (na co wskazuje Burmistrz). Ustaliwszy wszystkie powyższe okoliczności organy powinny określić też, jaką kwotę skarżący obowiązany byłby dopłacić we własnym zakresie do zakupu aparatu oraz czy jest to kwota przekraczająca możliwości pomocy społecznej uwzględniając z jednej strony szczególny charakter zgłoszonej potrzeby oraz, a z drugiej strony, zakres świadczeń udzielanych skarżącemu.
Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy jest niekompletny. Nie ma w nim w szczególności wniosku skarżącego o przyznanie wnioskowanej pomocy oraz wywiadu środowiskowego. Te dwa dokumenty, stanowią niewątpliwie podstawowe dowodowy w sprawach dotyczących zasiłku celowego. Ich brak w aktach sprawy może powodować wątpliwości, co do prawidłowości samego postępowania wyjaśniającego, a w szczególności jego zakresu, gdyż rozpoznając sprawę Sąd nie miał możliwości zweryfikowania nawet, o jaką pomoc wnioskował skarżący oraz jakie okoliczności osobiste zmusiły skarżącego do ubiegania się o udzielenie pomocy. Co prawda w decyzji Burmistrza przedstawiono sytuację materialną skarżącego, wskazując, że spełnia on kryterium dochodowe uzasadniające przyznanie pomocy, jednakże zarówno z akt sprawy, jak i z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, kiedy i w jaki sposób jego sytuacja materialna została ustalona.
Braki takie są niedopuszczalne w kontekście uznaniowego charakteru decyzji, a zwłaszcza faktu, że organ miarkował wysokość udzielonej pomocy. Wszystkie powyższe kwestie powinny być zatem uzupełnione przed wydaniem ponownej decyzji.
Mając to wszystko na uwadze Sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję organ poprzedzającą ją decyzję Burmistrza na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.). O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej - na podstawie art. 250 P.p.s.a. oraz § 19 pkt 1, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461).