Uzasadnienie
Decyzją z [...] 2014 r. znak: [...] Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Parafii Rzymskokatolickiej [...] w P. pozwolenia na I etap budowy obejmujący budynek kościoła oraz domu parafialnego na terenie działki o nr ewid. [...], ark. 20, obręb N. przy ul. M. w P. oraz przebudowę kolidującej sieci elektroenergetycznej na terenie działki o nr ewid. [...] i [...], ark. 20, obręb N..
Decyzja ta została przesłana stronom postępowania w tym m.in. J. M.. Jak wynika z potwierdzenia doręczenia przedmiotowej decyzji, przesyłka adresowana do J. M. została w dniu 21 maja 2014 r. wydana dorosłemu domownikowi – bratowej adresata. Podpis osoby przyjmującej przesyłkę jest nieczytelny.
W dniu 27 maja 2014 r. do siedziby Urzędu Miasta P. wpłynęło pismo J. M., w którym zaprotestował przeciwko sposobowi doręczenia mu przesyłki dotyczącej pozwolenia na budowę budynku kościoła przy ul. M. J. M. podniósł, iż w dniu 27 maja 2014 r. wyciągnął ze skrzynki listowej adresowany do niego list z Urzędu Miasta mimo, iż nie upoważnił nikogo do odbioru przesyłek w jego imieniu a ponadto w okresie poprzedniego tygodnia, nie było nikogo w jego domu. Strona wniosła jednocześnie o prawidłowe doręczenie przesyłki i wstrzymanie biegu terminów "do ustosunkowania się do treści pisma".
Z kolei w piśmie z dnia 13 czerwca 2014. J. M. podniósł, iż podpis jego bratowej na zawrotnym potwierdzeniu doręczenia decyzji został sfałszowany bowiem w dniu 21 maja 2014 r. przebywała ona za granicą.
W dniu 27 czerwca 2014r. doręczono J. M. potwierdzoną za zgodność kserokopię decyzji Prezydent Miasta P. z [...] 2014 r. znak: [...].
J. M. w dniu 9 lipca 2014 r. wniósł za pośrednictwem Prezydenta Miasta P. odwołanie od ww. decyzji tego organu z dnia z [...] 2014 r.
Następnego dnia tj. 10 lipca 2014 r. do Urzędu Miasta P. Wydziału Urbanistyki i Architektury wpłynęło pismo Dyrektora Wydziału Zamówień i Obsługi Urzędu (Miasta P.), w którym poinformowano, iż w toku wewnętrznego postępowania wyjaśniającego stwierdzono wadliwość doręczenia korespondencji do J. M. w dniu 21 maja 2014 r. (u. M. [...]). Goniec nie doręczył korespondencji bezpośrednio do rąk domownika, lecz na prośbę matki adresata – starszej, schorowanej osoby, z którą rozmawiała przez okno – podpisał za nią zwrotne potwierdzenie odbioru i umieścił przesyłkę w skrzynce oddawczej. Korespondencja ta nie mogła zostać odebrana przez matkę strony, z uwagi na problemy z poruszaniem się po schodach. Goniec błędnie wpisał stopień pokrewieństwa, gdyż do tej pory większość korespondencji była odbierana przez bratową J. M.. W tej sytuacji Dyrektor Wydziału Zamówień i Obsługi Urzędu stwierdził, iż takiego sposobu doręczenia korespondencji nie można uznać za skuteczny.
Prezydent Miasta P. pismem z dnia 10 lipca 2014 r. przekazał odwołanie wraz za aktami sprawy, Wojewodzie Wielkopolskiemu stwierdzając, iż odwołanie zostało wniesione w terminie.
Postanowieniem z dnia 24 lipca 2014 r. nr IR-IV.7721.257.2014.4 Wojewoda Wielkopolski stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Organ powołując się na treść art. 129 § 1 i 2 oraz 57 § 1 K.p.a. uznał, iż czternastodniowy termin do wniesienia odwołania przez J. M. rozpoczął bieg w dniu 21 maja 2014 r. i upłynął w dniu 4 czerwca 2014 r. Zdaniem organu odwoławczego podpisane przez odbierającego potwierdzenia odbioru decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 16 maja 2014 r. (k. 70 akt administracyjnych) stanowi dowód, iż decyzja została doręczona w dni 21 maja 2014 r. dorosłemu domownikowi- bratowej J. M.. Według Wojewody Wielkopolskiego badanie w jaki sposób i kto dokonał podpisu nie należy do kompetencji organów administracji. Nie ma znaczenia, iż skarżący wskazuje, iż nikogo nie upoważnił do odbioru swojej korespondencji, ponieważ zgodnie z art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi.
Ponadto z pisma J. M. z dnia 27 maja 2014 r. skierowanego do organu I instancji, nie ulega wątpliwości, iż 27 maja 2014 r. podjął przesyłkę i miał świadomość, iż przysługuje mu okres 14 dni na wniesie ewentualnych uwag czyli odwołania. Pismem tym J. M. uprawdopodobnił fakt doręczenia decyzji z 16 maja 2014 r. Stąd nie można uznać, iż decyzja nie została mu skutecznie doręczona i że nie mógł złożyć w ustawowym terminie odwołania.
Późniejsze doręczenie decyzji organu I instancji stronie, której została doręczona zastępczo decyzja nie powoduje otwarcia od początku dla strony terminu do wniesienia odwołania.
Reasumując organ uznał, iż odwołanie J. M. z 7 lipca 2014 r., które zostało nadane 8 lipca 2014 r. zostało wniesione po terminie przewidzianym w art. 141 § 2 K.p.a. a odwołujący nie zwrócił się z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, który zgodnie z art. 58 § 2 K.p.a. należy wnieść jednocześnie z odwołaniem.
W tej sytuacja organ wydał postanowienie o którym mowa w art. 134 K.p.a.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł J. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia:
- 1. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 K.p.a. polegające na stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji z dnia [...] 2014 r. znak: [...]Prezydenta Miasta P., podczas gdy odwołanie z dnia 8 lipca 2014 r. zostało wniesione z zachowaniem 14 dniowego terminu liczonego od dnia skutecznego doręczenia skarżącemu w/w decyzji, tj. od dnia 27 czerwca 2014 r.;
- 2. art 43 K.p.a. w zw. z art. 46 § 1 i 2 K.p.a. polegające na przyjęciu, że pozostawienie listu poleconego zawierającego decyzję administracyjną przez doręczyciela w oddawczej skrzynce pocztowej oraz samodzielne pokwitowanie odbioru przesyłki przez doręczyciela (złożenie przez doręczyciela podpisu za inną osobę) stanowi doręczenie decyzji administracyjnej dorosłemu domownikowi do rąk własnych, o którym mowa w art 43 k.p.a. podczas gdy wskazane powyżej postępowanie doręczyciela nie powoduje skutku w postaci doręczenia decyzji stronie postępowania;
- 3. art 50 § 1 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. polegające na niewezwaniu skarżącego do złożenia wyjaśnień i wniosków dowodowych oraz nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadka M. A. M. na okoliczność niezłożenia w dniu 21 maja 2014 r. podpisu na potwierdzeniu odbioru przesyłki (zawierającej decyzję z dnia [...] 2014 r. Prezydenta Miasta P.), podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie czy ww. podpis został złożony przez bratową skarżącego, czy też przez inną osobę, niebędącą dla skarżącego dorosłym domownikiem, dozorcą lub sąsiadem, o których mowa w art 43 K.p.a.;
- 4. art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. polegające na pominięciu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym pisma z dnia 7 lipca 2014 r. znak: [...] Wydziału Zamówień i Obsługi Urzędu oraz nieprzeprowadzeniu wszystkich koniecznych dla wyjaśnienia sprawy dowodów i w konsekwencji wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o błędnie i niewyczerpująco ustalony stan faktyczny sprawy, podczas gdy organ II instancji był obowiązany do wyjaśnienia wszystkich istotnych aspektów sprawy w tym przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego w zakresie prawidłowości oraz terminu doręczenia skarżącemu decyzji z dnia 16 maja 2014 r.
Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z paszportu bratowej skarżącego M. M. oraz jego brata T. M. na okoliczność przebywania ich w okresie od 17 maja 2014 do 27 maja 2014 r. na urlopie w Tunezji.
Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Obecny na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – Parafii Rzymskokatolickiej p.w. [...] w P. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż decyzja z [...]2014 r. została doręczona stronie w dniu 21 maja 2014 r. bowiem żaden przepis nie mówi o doręczeniu przesyłki do rąk własnych dorosłego domownika, a najpóźniej w dniu 27 maja 2014 r. gdy skarżący wyjął korespondencję ze skrzynki pocztowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Nie jest przy tym związany zarzutami skargi (art. 134 P.p.s.a.).
Rozpatrując przedmiotową skargę w tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie bowiem postanowienie Wojewody Wielkopolskiego zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.)
Kwestią sporną w sprawie jest ocena, czy odwołanie J. M. od decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] 2014 r. znak: [...]zostało wniesione z uchybieniem terminu.
Zgodnie z art. 129 § 1 i 2 K.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.
Z treści powołanych przepisów wynika, iż dla ustalenia czy odwołanie zostało wniesione w terminie konieczne jest wpierw ustalenie w jakiej dacie doręczono, lub ewentualnie ogłoszono, stronie decyzję.
Kwestia doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym została szczegółowo uregulowana w Rozdziale 8 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 39 K.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego, w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Powyższy przepis wskazuje, iż elementem doręczenia pisma w postępowaniu administracyjnym jest pokwitowanie jego odbioru. Przez pokwitowanie należy rozumieć potwierdzenie doręczenia pisma przez odbierającego pismo swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia (art. 46 § 1 K.p.a.). Własnoręczny podpis odbierającego pismo potwierdza nie tylko jego odbiór, ale i datę doręczenia; wskazanie przez odbierającego daty doręczenia jest najlepszą rękojmią, że data ta jest zgodna z rzeczywistością (patrz. A.Wróbel, M. Jaśkowiak, "Komentarz aktualizowany do art.39 Kodeksu postępowania administracyjnego" opubl. w Systemie Informacji Prawnej "Lex").
W sytuacji gdy odbierający pismo uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić, doręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobę, która odebrała pismo, i przyczynę braku jej podpisu (art. 46 § 2 K.p.a.). Wskazanie osoby odbierającej pismo polega na podaniu imienia i nazwiska tej osoby oraz określeniu, czy jest to adresat, jego dorosły domownik (żona, mąż, syn itd.), sąsiad lub dozorca domu. Przepis ten znajdzie zastosowanie jedynie w sytuacji gdy odbierający nie uchyla się od przyjęcia przesyłki, a jedynie uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub z przyczyn obiektywnych, takich jak ułomność fizyczna, nieumiejętność pisania, nie może tego uczynić.
Zauważyć również należy, iż co do zasady pismo kierowane do osoby fizycznej doręcza się za pokwitowaniem adresatowi, jednak w pewnych przypadkach Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje doręczenie zastępcze w sytuacji nieobecności adresata w miejscu doręczenia. I tak, zgodnie z art. 43 K.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Doręczenie za pokwitowaniem pisma na zasadach wskazanych w tym przepisie wywołuje skutki jak doręczenie do rąk własnych adresata.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż bez wątpienia doręczenie w dniu 21 maja 2014 r. decyzji Prezydenta Miasta P. z [...]2014 r. znak: v w miejscu zamieszkania J. M., nie spełniało wymogów określonych w ww. przepisach. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika bezspornie, iż decyzja ta w dniu tym nie została doręczona za pokwitowaniem adresatowi J.i M. – brak jest jego podpisu na potwierdzeniu odbioru decyzji. Ponadto decyzji tej nie doręczono dorosłemu domownikowi ani innej osobie wymienionej w art. 43 K.p.a.. Znajdujące się w aktach sprawy (karta 70 akt administracyjnych organu I instancji) potwierdzenie odbioru nie zawiera bowiem pokwitowania takiej osoby, ani tez wskazania doręczającego, iż przesyłkę doręczono osobie, która nie mogła lub nie chciała pokwitować odbioru.
Co prawda z adnotacji na potwierdzeniu odbioru wynika, iż przesyłka ta została odebrana przez bratową adresata, która pokwitowała jej odbiór, jednak w świetle wyjaśnień strony skarżącej oraz wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia 7 lipca 2014 r. znak: [...] Dyrektora Wydziału Zamówień i Obsługi Urzędu (Miasta P.) adnotacja ta nieodpowiada stanowi faktycznemu. W powołanym piśmie Dyrektora Wydziału Zamówień i Obsługi Urzędu wskazano wprost, iż nieczytelny podpis widniejący na potwierdzeniu odbioru przesyłki listowej, zawierającej przedmiotową decyzję nie należy do osoby odbierającej przesyłkę, lecz do doręczyciela - pracownika organu, który samodzielnie podpisała ją za osobę odbierającą.
Tym samym nie można uznać doręczenia przedmiotowej decyzji J. M. w dniu 21 maja 2014 r., za skuteczne – nie zostało ono bowiem dokonane zgodnie z przepisami Rozdziału 8 K.p.a. Co istotne, nie można też uznać, iż skutek doręczenia nastąpił w dniu 27 maja 2014 r. W piśmie z tej daty skarżący nie oświadczył wyraźnie, iż w dniu tym odebrał zaskarżoną decyzję, a jedynie takie jednoznaczne oświadczenie mogłoby zastąpić pokwitowanie o którym mowa w art. 43 K.p.a. Brak tego oświadczenia nie można zastąpić domniemaniem, iż wyjęty w tym dniu ze skrzynki listowej przez skarżącego "list" z Urzędu Miasta P. zawierał przedmiotową decyzję.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem wrażonym w wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2007 r. o sygn. akt IV SA/WA 1899/06 (dostępnym na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż doręczenie może być uznane za skuteczne tylko wówczas, gdy nastąpiło w sposób przewidziany w K.p.a. Jeśli wymogi związane z doręczeniem decyzji określone w K.p.a. nie zostaną zachowane, należy uznać, iż doręczenie nie zostało dokonane.
W tej sytuacji uznać należy, iż w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dopiero dokonane w dniu 27 czerwca 2014 r., za pokwitowaniem doręczenie skarżącemu decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] 2014 r. znak[...]można uznać jako skuteczne w świetle przepisów K.p.a. Od tego też dnia zaczął biec czternastodniowy termin do wniesie odwołania, który to upłynął z dniem 11 lipca 2014 r. Zatem odwołanie J. M. nadane na urzędzie pocztowym w dniu 8 lipca 2014 r. uznać trzeba za wniesione z zachowaniem terminu.
W tej sytuacji zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 43 i 46 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 134 K.p.a. Wojewoda Wielkopolski dokonał bowiem błędnego ustalenia terminu skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji, co w efekcie prowadziło do błędnego zastosowania art. 134 K.p.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien zastosować się do uwag zwartych w niniejszym uzasadnień wyroku i uznać, że skuteczne doręczenie skarżącemu decyzji organu I instancji nastąpiło dopiero w dniu 27 czerwca 2014 r. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak pkt. I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Sąd zważył jednocześnie, iż skarżący zakwestionował prawidłowość doręczenia decyzji organu I instancji zanim decyzja ta stała się ostateczna. Zasygnalizował w ten sposób, iż na etapie doręczania decyzji organ ten dopuścił się błędu, który został następnie naprawiony poprzez prawidłowe doręczenie decyzji J. M. Powyższe wyklucza przyjęcie, iżby skarżącemu – w celu zakwestionowania decyzji organu I instancji – przysługiwało wyłącznie prawo domagania się wznowienia przedmiotowego postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Prezydenta Miasta P. Taka sytuacja miałaby miejsce jedynie wtedy gdyby decyzja organu I instancji stała się ostateczna, a tak się nie stało.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt. II sentencji na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 18 ust. 1pkt 1 lit. c i § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 ze zm.)
O wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. (pkt III).