Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Gmina S. M. zwróciła się do Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w K. z wnioskiem o wydanie opinii dopuszczającej użytkowanie punktów przedszkolnych w M. K. oraz Ż. pod kątem wymogów przeciwpożarowych. Uzyskanie powyższych opinii zostało uzasadnione wystąpieniem do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P. z wnioskiem o dofinansowania realizacji powyższych punktów przedszkolnych w ramach projektu "Przedszkole znane i lubiane". Wskazano, że w ramach projektu Gmina utworzy dwa punkty przedszkolne, które będą funkcjonować w okresie od [...] września 2010 r. do [...] czerwca 2011 r. W Szkole Podstawowej w M. K. punkt przedszkolny przewidziany jest dla jednej grupy 15 dzieci w wieku od 3 do 5 lat.
Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w K. postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), § 15 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 07 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719) w związku z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 maja 2009 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. z 2009 r. Nr 93, poz. 693), orzekł o nie wyrażeniu Urzędowi Gminy S. M. zgody na utworzenie punktu przedszkolnego w obiekcie Szkole Podstawowej w M. K. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że przeprowadzone w dniu [...] września 2010 r. czynności kontrolno – rozpoznawcze wykazały, że stan bezpieczeństwa pożarowego punktu przedszkolnego jest niezachowany i niezgodny z obowiązującymi przepisami przeciwpożarowymi bowiem nie zapewniono drugiego wyjścia ewakuacyjnego z pomieszczenia przeznaczonego na punkt przedszkolny.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Wójt Gminy S. M. W jego uzasadnieniu podano, że punkt przedszkolny został utworzony zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 maja 2009 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania, a w szczególności § 3 ust. 2 powołanego wyżej aktu prawnego, dopuszczającego możliwość prowadzenia zajęć w przypadku, gdy lokal posiada co najmniej dwa wyjścia na zewnątrz, przy czym jednym z nich są drzwi wyjściowe z lokalu, a drugim inne drzwi lub okno umożliwiające bezpośrednie wyjście na przestrzeń otwartą. Zdaniem Wójta przepis powyższy stanowi odstępstwo od konieczności spełniania wymagań określonych w przepisach techniczno – budowlanych oraz przepisach o ochronie przeciwpożarowej dla kategorii zagrożeń ludzi ZL II. W dalszej kolejności wskazano, że przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest na parterze i posiada okna umożliwiające bezpośrednie wyjście na zewnątrz, co przesądza o wypełnieniu warunku określonego w § 3 ust. 2 rozporządzenia.
Dodatkowo podniesiono, że ten sam obiekt spełniał warunki przeznaczenia go na punkt przedszkolny w 2009 r., kiedy to służby straży pożarnej dokonały jego kontroli. Wójt wskazał, że celem programu, w ramach którego punkty przedszkolne utworzono, jest konieczność objęcia edukacją przedszkolną jak największej liczby dzieci.
Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, że w dniu przeprowadzenia czynności kontrolno – rozpoznawczych miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r., w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. z 2010 r. Nr 161, poz. 1080). W § 3 ust. 2 pkt. 3 powyższego rozporządzenia dopuszczono prowadzenie zajęć w ramach punktu przedszkolnego w lokalu znajdującym się w budynku lub w jego części, jeżeli lokal posiada co najmniej dwa wyjścia na zewnątrz, przy czym jednym z nich są drzwi wyjściowe z lokalu, a drugim inne drzwi lub okno umożliwiające w sposób bezpieczny bezpośrednie wyjścia na przestrzeń otwartą.
Przeprowadzona w dniu [...] października 2010 r. dodatkowa wizja lokalna wskazała, że w punkcie przedszkolnym w M. K. znajdują się 4 dwuskrzydłowe okna drewniane, trzy z nich są dostępne, w oknach otwierane są pojedyncze skrzydła o szerokości 0,45 m, wysokość od parapetu zewnętrznego okna do poziomu terenu wynosi 1,27 m dla 2 okien, trzecie okno otwiera się na schody prowadzące do drzwi wejściowych do budynku. W ocenie organu parametry powyższe nie pozwalają dzieciom w wieku przedszkolnym na opuszczenie budynku w sposób bezpieczny, co przesądza o braku spełnienia wymagań określonych w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Wójt Gminy S. M. żądając uchylenia zaskarżonego aktu oraz podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko, iż obiekt przedszkolny spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r., które to wymagania powinny być interpretowane wprost. Podkreślono bezpodstawność wydania zaskarżonego postanowienia oraz wskazano, że stoi ono w sprzeczności z ideą zmian oświatowych. Do skargi załączono pismo Dyrektora Departamentu Zwiększania Szans Edukacyjnych Ministerstwa Edukacji Narodowej, w którym przedstawiono interpretację postanowień powyższego rozporządzenia.
W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Poznaniu podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo wskazano, że zgodnie z § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, okno dla ekip ratowniczych powinno umożliwiać dostęp z zewnątrz przez otwór o dolnej krawędzi nie wyżej niż 90 cm nad poziomem posadzki. Tym samym uznać należało, że dopuszczenie wyjścia przez otwór okienny znajdujący się 1,27 m od poziomu terenu, stanowiłoby naruszenie minimum bezpieczeństwa dzieci w wieku przedszkolnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. Nr 95 poz. 425) i przepisy, wydanego na podstawie art. 14a ust. 7 tej ustawy, rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 roku w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. Nr 161 poz. 1080). Zgodnie z § 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia, wychowanie przedszkolne może być prowadzone w innych formach niż przedszkola i oddziały przedszkole w szkołach podstawowych, m.in. w punkcie przedszkolnym.
Z kolei w § 2 pkt 1 cytowanego rozporządzenia ustawodawca wskazuje, iż warunkiem utworzenie takiego punktu przedszkolnego jest uzyskanie przez organ prowadzący pozytywnych opinii właściwego państwowego inspektora sanitarnego i komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej o zapewnieniu w lokalu, w którym mają się odbywać zajęcia, bezpiecznych oraz higienicznych warunków pobytu dzieci.
Nie ulega wątpliwości, że powyższe przepisy wyznaczały kompetencję organu I instancji do wyrażenia opinii w przedmiocie bezpieczeństwa przeciwpożarowego dla punktu przedszkolnego, zlokalizowanego w M. K. Poprzestanie jednak wyłącznie na samej normie, przyznającej danemu podmiotowi zdolność do działania, nie pozwala jeszcze na określenie formy prawnej, w jakiej ma zapaść konkretne rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w K. w akcie z dnia [...] września 2010 roku uznał, że właściwą formą będzie w tym wypadku forma postanowienia. Wniosek ten organ wywiódł, jak można sądzić w oparciu o powołaną tam podstawę prawną, z art. 123 ustawy z dnia 14 kwietnia 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168) oraz § 15 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109 poz. 719) w związku z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 maja 2009 roku w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. Nr 83 poz. 693). Z takim stanowiskiem w ocenie Sądu nie można się jednak zgodzić.
Na wstępie należy zauważyć, że wymieniony powyżej art. 123 kpa stanowi ogólne unormowanie, regulujące kwestię wydawania postanowień w toku postępowania administracyjnego. Ustawodawca precyzuje w tym przepisie, iż postanowienia nie rozstrzygają o istocie sprawy, lecz dotyczą tylko pewnych zagadnień, jakie wyłoniły się w toku postępowania, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Tym samym ten typ rozstrzygnięć wydaje się w zasadzie w trakcie ogólnego postępowania administracyjnego. Ze specyfiki rozpatrywanej sprawy wynika jednak, że sytuacja taka nie mogła mieć miejsca. Prowadzi to z kolei do wniosku, że art. 123 kpa nie mógł stanowić samodzielnej podstawy do wyrażenia opinii w formie postanowienia. Co najwyżej, przepis ten mógł być powołany w niniejszej sprawie posiłkowo, w związku z innym przepisem, dostarczającym już właściwej podstawy prawnej.
Wbrew twierdzeniom organu II instancji, zawartym w odpowiedzi na skargę z dnia [...] stycznia 2011 roku, zastosowania w rozważanej sprawie nie powinien również znaleźć tryb współdziałania, opisany w art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą normą, jeśli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (np. poprzez wyrażenie opinii lub zgody), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Z kolei art. 106 § 5 tejże ustawy wyjaśnia, iż zajęcie stanowiska przez organ przybiera formę postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Tryb współdziałania dotyczy jednak wyłącznie tych przypadków, gdy w postępowaniu głównym wydawana jest decyzja. Tymczasem, na gruncie art. 14a ust. 2 i 7 i art. 58 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 pkt 1 i art. 3 pkt 1 powołanej ustawy o systemie oświaty nie wydaje się decyzji administracyjnej w przypadku, gdy dane przedszkole lub punkt przedszkolny zakładany jest przez szeroko pojęty Skarb Państwa, w tym także przez jednostki samorządu terytorialnego.
Decyzja konieczna jest natomiast a contrario wtedy, gdy założycielem szkoły publicznej, a odpowiednio przedszkola i punktu przedszkolnego, jest osoba fizyczna bądź też osoba prawna, niebędąca jednostką samorządu terytorialnego. Uwzględniając zatem stan faktyczny przedmiotowej sprawy, należy uznać, że wydanie decyzji nie byłoby właściwe, wobec czego nie mogło również dojść do współdziałania organów administracji publicznej w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. W efekcie art. 106 § 5 tejże ustawy także nie uzasadniał wyrażenia opinii przez organ I instancji w formie postanowienia.
Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w K. w rozstrzygnięciu z dnia [...] września 2010 roku powołał jako postawę prawną § 15 cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 roku. Przepis ten reguluje jednak wyłącznie kwestie związane z wymogami bezpieczeństwa przy ewakuacji ze strefy zagrożenia pożarem lub ze strefy objętej pożarem. Nie zawiera on natomiast jakichkolwiek unormowań co do formy, w jakiej powinna zapaść opinia. Przepis § 15 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 roku stanowi bowiem w istocie lex generalis w stosunku do § 3 ust. 2 pkt 3 cytowanego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 roku. Forma postanowienia została jednak przewidziana w § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 roku w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 121 poz. 1137).
Z treści pisma z dnia [...] sierpnia 2010 roku, znak [...] (k. 1 akt administracyjnych), wynika jednak expressis verbis, iż wolą skarżącej było wydanie opinii w innym trybie, tj. trybie określonym w odpowiednim dla innych form wychowania przedszkolnego rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej. Co więcej, § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 roku wskazuje w tym wypadku komendanta wojewódzkiego jako organ właściwy do wydania postanowienia.
Wydanie opinii w formie postanowienia nie znajduje ponadto oparcia w świetle ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowe Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 80 poz. 400). Zgodnie z art. 23 ust. 2 pkt 5 tejże ustawy, czynności kontrolno-rozpoznawcze podejmowane są przez odpowiednie organy administracji publicznej w razie zgłoszenia obiektu, dla którego odrębne przepisy wymagają wydania opinii lub zajęcia stanowiska w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W świetle art. 23 ust. 13 powołanej ustawy z przeprowadzonych działań sporządza się protokół. W wypadku stwierdzenia uchybień przepisów przeciwpożarowych właściwy organ uzyskuje na mocy art. 26 cytowanej ustawy prawo do wydania merytorycznego rozstrzygnięcie w drodze decyzji. W żadnej zatem z opisanych sytuacji postępowania z art. 23 w zw. z art. 26 tejże ustawy nie kończyło się wydaniem postanowienia. Trzeba przy tym odnotować, iż wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 23 w zw. z art. 26 ustawy o Państwowe Straży Pożarnej następuje w ramach autonomicznej procedury.
Tymczasem wskazany wyżej wniosek Gminy S. M. z dnia [...] sierpnia 2010 roku wymagał rozpatrzenia w świetle ustawy o systemie oświaty. Z pisma tego wynika, że Gmina S. M. zwróciła się do Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej o wydanie opinii w kwestii dopuszczenia do użytkowania lokalu pod kątem wymogów przeciwpożarowych. Punkt przedszkolny w M. K. miał funkcjonować w ciągu 10 miesięcy od dnia [...] września 2010 roku do dnia [...] czerwca 2011 roku. Skarżąca w treści pisma z dnia [...] sierpnia 2010 roku podkreśliła też, iż jej wolą jest uzyskanie opinii w trybie i na zasadach, o jakich mowa we właściwym rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej w zakresie innych form wychowania przedszkolnego. Jak już wskazano wyżej do utworzenia punktu przedszkolnego przez jednostkę samorządu terytorialnego nie jest wymagane wydanie decyzji administracyjnej.
Powyższe rozważania prowadzą zatem do konkluzji, że w omawianej sprawie Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej powinien był wydać w myśl § 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 roku jedynie opinię (dokument w formie opinii), a nie postanowienie. Przyjęta przez organ I instancji, a utrzymana przez organ odwoławczy, postać rozstrzygnięcia z dnia [...] września 2010 roku nie posiada bowiem normatywnego uzasadnienia.
Należy zarazem odnotować, że w świetle art. 141 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego na postanowienia, wydawane w toku postępowania, służy stronie zażalenie jedynie wtedy, gdy ustawa tak stanowi. Oznacza to zatem, iż ustawodawca nie przewiduje generalnej samoistnej zaskarżalności postanowień przez zażalenie, lecz tylko tych wyraźnie przez niego wskazanych. Jak zostało już wyżej wyjaśnione, rozstrzygnięcie z dnia [...] września 2010 roku nabrało w sposób nieuprawniony formy postanowienia. W myśl powyższych wywodów trzeba uznać, że nie istnieje żaden przepis, który stwarzałby podstawę do zaskarżenia tego aktu. Samo natomiast pouczenie strony o możliwości wniesienia zażalenia nie kreuje jeszcze w sposób wiążący omawianego uprawnienia. Organ II instancji powinien był zatem orzec na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego o niedopuszczalności zażalenia, czego jednak nie uczynił.
W świetle powyższych uwag nie budzi wątpliwości, iż rozstrzygnięcie z dnia [...] września 2010 roku obarczone jest kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. wadą braku podstawy prawnej. Jak już bowiem wcześniej wskazano żaden przepis ustawy nie uprawniał organu I instancji do wyrażenia opinii w formie postanowienia, ani tym bardziej do uznania, iż akt ten podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia. Wobec utrzymania tego rozstrzygnięcia w mocy przez organ II instancji, także postanowienie z dnia [...] października 2010 roku zostało obarczone wadą i z tego powodu musiało ono zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Na marginesie należy zauważyć, iż opinia z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 roku, stanowi wymieniony w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) inny akt, który dotyczy obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W tym stanie rzeczy na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji z uwagi na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 roku. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji publicznej powinny uwzględnić dotychczasowe uwagi Sądu, a zwłaszcza te odnoszące się do potrzeby wydania opinii we właściwej formie.
Sąd orzekł o kosztach postępowania na mocy art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a o wykonalności na podstawie art. 152 tejże ustawy.
/-/ W. Batorowicz /-/ E. Podrazik /-/ M. Kwiecińska