Uzasadnienie
Decyzją z dnia 10 marca 2000 r. Starosta Powiatowy w K., powołując podstawy prawne z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz z art. 104 Kpa, zgłosił sprzeciw w sprawie robót budowlanych objętych zgłoszeniem Telekomunikacji Polskiej S.A. Zakładu Telekomunikacji w K., Rejon Telekomunikacji w J., z dnia 29 lutego 2000 r., polegających na postawieniu kabiny telefonicznej w K., przy ul. G. nr dz. 155 i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że inwestycja nie została wyłączona spod działania ogólnej zasady zawartej w art. 28 Prawa budowlanego, to jest konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, brak pozwolenia winien być zaś traktowany jako samowola budowlana.
W odwołaniu od tej decyzji Telekomunikacja Polska S.A. stwierdziła, że nie zgadzała się z interpretacją art. 29 oraz art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego zastosowaną przez organ pierwszej instancji. Powołała się na wykładnię Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa przedstawioną w piśmie z 10 kwietnia 1996 r., według której kabiny telefoniczne stanowiły obiekty małej architektury, których wzniesienie nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.
Decyzją z dnia 6 kwietnia 2000 r. Wojewoda (...) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W motywach swej decyzji organ odwoławczy przedstawił stanowisko, według którego inwestycja nie należała do kategorii wymienionych w art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego. W szczególności wywiódł, że kabina telefoniczna nie stanowiła obiektu małej architektury. W tej materii podniósł, że według art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego do obiektów małej architektury zalicza się niektóre obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku. Nadto, podkreślił, że budowa kabiny telefonicznej łączy się z koniecznością doprowadzenia przyłącza telekomunikacyjnego, a przyłącze prowadzone po nowej trasie wymaga pozwolenia. W kwestii nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę organ odwoławczy powołał art. 30 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i okoliczność, iż zachodziła możliwość zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia potwierdzona opinią o sposobie ochrony od porażeń.
Telekomunikacja Polska S.A. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji, którym to decyzjom zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 5 i art. 30 Prawa budowlanego. Uzasadniając skargę przedstawiła powołaną już w odwołaniu interpretację, według której kabiny telefoniczne stanowiłyby obiekty małej architektury. Pogląd organu odwoławczego w zakresie możliwości powstawania zagrożeń dla ludzi i mienia określiła jako "nadinterpretację prawa".
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn zbieżnych z przedstawionymi w odwołaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Art. 28 Prawa budowlanego stosuje generalną zasadę, według której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady przewidują art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego. Zatem, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej miała ocena, czy zachodził któryś z wymienionych we wskazanych przepisach wyjątków.
Wolnostojąca kabina telefoniczna bez wątpienia nie stanowiła obiektu budowlanego wymienionego w art. 29 ust 1 pkt 1-3 i 5-10 względnie art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Pozostawało, więc rozważenie, czy teki obiekt mógłby być kwalifikowany jako obiekt małej architektury /art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego/.
Art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego nie zawiera jednoznacznej definicji obiektu małej architektury. Z jednej strony, bowiem wymieniona na wstępnej części przepisu cecha niewielkich rozmiarów nie jest wystarczająca, by odróżnić określone w tym przepisie obiekty od innych, nadto sformułowana została dalece nieostro. Z drugiej strony, użycie przed wymienieniem konkretnie oznaczonych obiektów słów "w szczególności" wyłączało przyjęcie, by zawarty w przepisie rejestr obiektów małej architektury był wyczerpujący. Dlatego też sięgnąć należało do sformułowania art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego, z którego wynika, że za obiekt małej architektury może być uznany tylko taki obiekt, który nie stanowi budynku ani budowli o cechach wymienionych w tym przepisie.
Nadto zauważyć należało, że wymienione przykładowo w art. 3 pkt 4 obiekty małej architektury istotnie różnią się od kabin telefonicznych, które nie stanowią obiektów kultu religijnego ani obiektów architektury ogrodowej. Odnosząc się do kategorii wymienionej w art. 3 pkt 4 lit. "c" Prawa budowlanego, zauważyć należało, że choć przepis ten wymienia obiekty użytkowe, to określa je bliżej jako takie, które służą rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, a cech takich nie sposób przypisać kabinom telefonicznym.
Na potrzeby niniejszej sprawy nie było konieczne rozstrzyganie, czy planowaną inwestycję kwalifikować należało jako budynek czy budowlę i to tym bardziej, że do zgłoszenia nie dołączono dokumentacji pozwalającej na jednoznaczną ocenę w tym względzie. Wystarczające jednak byłoby stwierdzenie, że obiekt z natury swej mógł być kwalifikowany tylko do jednej z tych kategorii, co wyłączałoby możność traktowania go jako obiekt małej architektury.
Wolnostojąca kabina telefoniczna z natury swej stanowi obiekt budowlany wydzielony z przestrzeni, wyposażony w dach i powiązany z gruntem. Sposób powiązania z gruntem i wyposażenie w fundament przesądzałby o ewentualnej kwalifikacji jako budynek /art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego/. Na pewno jednak każda wolnostojąca budka telefoniczna stanowi całość techniczno-użytkową. Z samej natury takiego obiektu budowlanego wynika konieczność wyposażenia go w instalację, co najmniej elektryczną i telefoniczną. Ta ostatnia cecha odróżnia wyraźnie wolnostojące kabiny telefoniczne od wymienionych w art. 3 pkt 4 obiektów małej architektury, których charakter nie wymaga wyposażenia w instalację, ewentualna obecność instalacji nie wyróżnia rodzajowo tych obiektów.
Zatem, przedmiotowe obiekty kwalifikować należy, co najmniej jako budowle wobec ich cech odpowiadających wymienionym w art. 3 pkt 1 lit. "b" i pkt 3 Prawa budowlanego, przy czym podstawowe cechy ich bliskie są definicji budynku z art. 3 pkt 1 lit. "a" i pkt 2 Prawa budowlanego na tyle, że w konkretnych przypadkach możliwa jest kwalifikacja jako budynku z uwagi na indywidualne właściwości. W każdym bądź razie traktowanie tych obiektów budowlanych jako obiektów małej architektury byłoby nieprawidłowe.
W przedstawionych warunkach zasadnie organy obu instancji uznały, że zachodziły przyczyny zgłoszenia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 2 zdanie drugie Prawa budowlanego. Dlatego też oddalono skargę na rozstrzygnięcie w tym zakresie na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Zastrzeżenie Sądu natomiast wzbudziło zapadłe niejako pobocznie rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jako wydane z naruszeniem art. 30 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.
Organ pierwszej instancji, który powołał jedynie podstawę prawną z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, błędnie przyjął, że stosowanie tego przepisu w przypadku, gdy objęta zgłoszeniem inwestycja wymaga pozwolenia na budowę, powodując konieczność nałożenia stosownego obowiązku. Konieczność taka nie wynika z powołanego przepisu, nadto nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę powodowałoby stan, w którym inwestor nie mógłby już odstąpić od zamiaru inwestycyjnego skoro obowiązek podlegałby egzekucji.
Organ odwoławczy błędnie natomiast zinterpretował art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego, który powołał. Przepis ten znajduje, bowiem zastosowanie tylko w tych przypadkach, gdy rodzajowo określona inwestycja wymieniona w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę, potrzebę uzyskania takiego pozwolenia uzasadniają natomiast okoliczności określone w art. 30 ust. 2 pkt 1-4 Prawa budowlanego. Zatem, wręcz sprzeczne wewnętrznie było rozstrzygnięcie obejmujące z jednej strony sprzeciw uzasadniony tym, że inwestycja wymagała pozwolenia na budowę, z drugiej strony zaś nałożenie obowiązku na podstawie przepisu uzasadniającego działanie w przypadku, gdy generalnie nie zachodzi konieczność uzyskania pozwolenia. Dlatego też we wskazanym zakresie uchylono decyzje organów obu instancji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 29 ustawy o NSA.