Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 maja 2003r. sygn. II SA/Po 4336/01 – po rozpoznaniu skarg W. P., K. W. i K. J.– uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zezwalającą Przedsiębiorstwu "A" Zakładowi Pracy Chronionej w K. na wznowienie robót budowlanych związanych z budową budynku biurowego z przychodnią lekarską w K. przy ul. [...] i nakładającą na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. W uzasadnieniu wskazał na konieczność sprawdzenia, czy ostateczna jest decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...]r. nr [...], którą na podstawie art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. uchylono decyzję tego samego organu z dnia [...]r. w sprawie pozwolenia na budowę wyżej opisanego budynku. Wyjaśnienie tej kwestii jest konieczne, ponieważ zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego wznowienie budowy mogłoby nastąpić jedynie w przypadku wydania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ administracji architektoniczno – budowlanej.
Nadto dotąd nie wyjaśniono pozycji skarżących w postępowaniu z punktu widzenia stosowania art. 28 kpa, w szczególności tego, jakie prawa rzeczowe bądź obligacyjne stanowiły źródło uprawnień skarżących do zamieszkiwania w budynku przy ul. [...] w K. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. – wydaną na podstawie art. 51 ust. 1a i ust. 4 Prawa budowlanego z 1994r. – zezwolił Przedsiębiorstwu "A" - Zakład Pracy Chronionej w K. przy ul. [...] na wznowienie robót budowlanych związanych z prowadzeniem budowy budynku biurowego z przychodnią lekarską według projektu budowlanego - na dokończenie budowy. Nadto nałożył obowiązki: 1) uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego budynku;
- 2) zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o terminie wznowienia robót po upływie 14 dni od dnia otrzymania niniejszej decyzji;
- 3) złożenia oświadczenia kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego wraz z kserokopiami uprawnień budowlanych wraz z aktualnymi zaświadczeniami o wpisie na listę członków izb samorządu zawodowego. Jednocześnie: odmówił W. P., K.W. i K. J. prawa strony w prowadzonym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na wznowienie robót w budynku biurowym z przychodnią lekarską w K. przy ul. [...].
Organ orzekający ustalił, że inwestor rozpoczął budowę na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę, a inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Realizowany budynek jest obiektem o przeznaczeniu zgodnym z pierwotnie udzielonym pozwoleniem na budowę. Decyzja Prezydenta Miasta o uchyleniu pozwolenia na budowę z dnia [...]r. jest ostateczna.
Odmawiając W. P., K.W. i K. J. przymiotu strony organ orzekający powołał się na pisemne wyjaśnienie Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w K. z dnia [...]r. stwierdzające, iż nie są oni współwłaścicielami, a tylko najemcami lokali w budynku wielorodzinnym nr [...] położonym przy ul. [...] w K. Nie wykazali zatem swego interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli W. P., K. W. i K. J., domagając się uchylenia jej w całości i orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie postawionego budynku.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu przyjął, powołując się na informację zawartą w piśmie Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych z dnia [...]r., że odwołujący – będący jedynie najemcami lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] w K. – "jako osoby trzecie nie posiadające w powyższej sprawie indywidualnego interesu prawnego nie są w rozumieniu przepisu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego stronami w sprawie (...) i w związku z tym nie mają legitymacji do wniesienia odwołania od tej decyzji, w oparciu o art. 127 § 1 kpa, co wypełnia przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego mając na uwadze treść art. 105 kpa".
Nadto organ odwoławczy uznał zaskarżoną decyzję za trafną merytorycznie. Obszerne wywody przytoczone na uzasadnienie tego stanowiska zakończył stwierdzeniem: "ponieważ przy realizacji powyższego budynku biurowo – usługowego oraz w projekcie budowlanym zamiennym nie zostały naruszone żadne warunki techniczne, to zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można twierdzić, że zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego."
W związku z wykonaniem przez inwestora wszystkich obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego miał obowiązek wynikający z art. 51 ust. 1a wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji budynku biurowego z przychodnią lekarską.
Powyższa decyzja była przedmiotem skarg, wniesionych do Sądu przez W. P., K. W. i K. J. Skarżący zarzucili naruszenie art. 28 kpa i powołali się na to, że "inne jednostki nadrzędne jak również NSA – Poznań uznały nas jako stronę." Po raz kolejny powtórzyli, że wprawdzie inwestor rozpoczął budowę na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę "ale rozpoczęta budowa nie miała nic wspólnego z wydanym pozwoleniem".
Skargi K. W. i K. J. zostały prawomocnie odrzucone.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi W. P. na swoją decyzję z dnia [...]r. "utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dniem [...]r. (...)", podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wbrew stanowisku organu odwoławczego wyrażonemu w odpowiedzi na skargę – zaskarżoną decyzją tegoż organu z dnia [...]r. nie utrzymano w mocy decyzji organu pierwszej instancji, lecz umorzono postępowanie odwoławcze na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, mając na uwadze treść art. 105 kpa. Przyjęto mianowicie bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na to, że wnoszący odwołane nie są stroną w sprawie.
Umorzenie z tej przyczyny postępowania odwoławczego w rozstrzyganej sprawie było niedopuszczalne. Skoro bowiem organ pierwszej instancji w sentencji decyzji z dnia [...]r. nie tylko rozstrzygnął merytorycznie sprawę zezwalając inwestorowi na wznowienie robót budowlanych, ale jednocześnie odmówił W. P., K.W. i K. J. prawa strony w tym postępowaniu – to osoby te jako adresaci decyzji mogli wnieść od tej decyzji odwołanie i oczekiwać jego rozpoznania. Nawet skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie daje tej osobie legitymację do wniesienia odwołania. Ma bowiem interes prawny w obaleniu takiej decyzji administracyjnej (patrz KPA – Komentarz, wydanie 5, Wydawnictwo H. BECK, W-wa 2003r. str. 556).
Przystępując ponownie do rozpoznania odwołania organ drugiej instancji będzie miał na względzie, że z trzech osób wymienionych w nagłówku odwołania, pod odwołaniem podpisał się tylko W. P. Zasadność odmowy przymiotu strony będzie przez organ odwoławczy oceniana tylko w stosunku do tej osoby, która skutecznie wniosła odwołanie.
Zaskarżona decyzja organu odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego zawiera jeszcze jedną istotną wadę polegającą na rozbieżności między sentencją a uzasadnieniem. Jeśli bowiem organ odwoławczy wydał decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, ze względu na bezprzedmiotowość, to nie mógł w uzasadnieniu przytaczać argumentów wskazujących na aprobatę rozstrzygnięcia merytorycznego organu orzekającego w pierwszej instancji, to jest rozstrzygnięcia o wznowieniu robót budowlanych. Wyrazem tej aprobaty byłoby utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Nie można wydawać decyzji bez rozstrzygnięcia, opowiadając się w tej kwestii tylko w uzasadnieniu decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze.
Z tych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję, ale tylko w części umarzającej postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania wniesionego przez skarżącego W. P. Skarg wniesionych przez K. W. i K. J. Sąd nie rozpoznał, bowiem zostały one odrzucone.
Dlatego orzeczono jak w sentencji (art. 145 § 1 pkt 1 a,c i art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
/-/ E. Brychcy /-/ B. Kamieńska /-/ B. Drzazga jw