Uzasadnienie
Pismem sporządzonym [...]r. (k. 2 akt administracyjnych) M. D. wniósł o wszczęcie postępowania w związku z rozbudową domu prowadzoną przez jego sąsiada W.B. na działce nr [...] w D. Wnioskodawca podniósł, że inwestor w 1990 r. otrzymał pozwolenie na budowę, a budowę rozpoczęto w 2001 r.
W Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. W.B. oświadczył, że prowadzona rozbudowa budynku mieszkalnego, jest w rzeczywistości kontynuacją budowy realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę wydanego [...]1990 r. nr [...] (k. 9 akt administracyjnych). Na podstawie tej decyzji wybudowano garaż G2, natomiast garaż G1 powstał w 1993 r. bez stosownego pozwolenia na budowę (k. 8 akt administracyjnych).
M. D., wypowiadając się co do zebranego w sprawie materiału oświadczył, że inwestycja prowadzona przez W. B. jest w całości samowolą budowlaną, a przedłożone przez inwestora dokumenty zostały sporządzone na potrzeby toczącego się postępowania (k. 41 akt administracyjnych).
W dniu [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. wydał:
- – postanowienie Nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie samowoli budowlanej budynku gospodarczego G1 na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w D., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy przez organ Gminy,
- – decyzję Nr [...] na podstawie art. 104 oraz 105 § 1 i 2 kpa o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego G2 na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w D., stanowiącej własność M. i W. B. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na oględziny nieruchomości ustalono, iż budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy G2 są w trakcie rozbudowy i powstają na podstawie pozwolenia na budowę Nr [...] z [...]1990 r. Załącznikiem do tej decyzji jest projekt budowlany.
W odwołaniu od tej decyzji M. D. zarzucił, iż z naruszeniem art. 7 i 77 kpa nie zostały dostatecznie wyjaśnione okoliczności faktyczne sprawy, ani nie został zebrany i wyczerpująco rozważony cały materiał dowodowy, a w związku z tym dowolne są ustalenia o zagubieniu dziennika i braku możliwości weryfikacji dat dokonanych tam wpisów. W konsekwencji nie było wystarczających podstaw do przyjęcia prawdziwości twierdzeń inwestora o ciągłości robót budowlanych.
W konsekwencji tych uchybień doszło do naruszenia przepisu art. 37 ust. 1 prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie została przerwana na okres przekraczający dwa lata, a zatem decyzja o pozwoleniu na budowę nie wygasła.
Odwołujący się wskazał, że organ orzekający nie wyciągnął wniosku z faktu, że informacja o zaginięciu dziennika nosi datę [...] października 2004 r., a w tej dacie toczyło się już niniejsze postępowanie i inwestor był zawiadomiony o terminie wizji lokalnej. Pierwsze zapisy w nowym dzienniku budowy pochodzą z [...] listopada 2004 r.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję przyjmując, iż zeznania inwestora W. B. oraz Kierownika budowy W.S. dawały podstawę do ustalenia, że roboty budowlane przy realizacji przedmiotowej inwestycji były trzykrotnie przerywane na okres około 12 miesięcy - z przyczyn ekonomicznych. W toku postępowania nie przedstawiono żadnych dowodów kwestionujących powyższe ustalenia.
Jeżeli chodzi o budynek garażowy oznaczony w protokole wizji jako G1, realizowany w warunkach samowoli budowlanej, to nie jest on objęty kwestionowaną decyzją. W tej sprawie prowadzone jest odrębne postępowanie.
Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej do Sądu Administracyjnego przez M. D. Skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu i w podsumowaniu stwierdził, że organy administracyjne pierwszej i drugiej instancji dopuściły się naruszenia podstawowych zasad procedury obowiązującej w postępowaniu administracyjnym.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, w powołaniu na dotychczasową argumentację, wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępnie należy podkreślić, że organ I instancji badanie legalności zabudowy nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] należącej do W. B. prowadził w dwóch postępowaniach: w sprawie Nr [...] odnośnie budynku gospodarczego oznaczonego symbolem G1 oraz w sprawie Nr [...] odnośnie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego oznaczonego jako G2. Ponieważ objęta skargą decyzja zapadła w tej drugiej sprawie, to Sąd przy rozstrzyganiu nie może wyjść poza granice tej sprawy (art. 134 § 1 ppsa).
Skarga na decyzję o umorzeniu postępowania "w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego G2" okazała się uzasadniona. Stosownie do przepisu art. 105 § 1 kpa - organ administracji publicznej - wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (wyrok NSA z 18.IV.1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2 poz. 80). Organy obu instancji upatrują brak podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w tym, że W. B. rozbudowuje budynek mieszkalny i budynek gospodarczy G2, to znaczy na podstawie pozwolenia na budowę, które nie wygasło (art. 37 ust. 1 prawa budowlanego).
Tymczasem - jak trafnie zarzucił skarżący - materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym nie daje podstaw do przyjęcia bezsporności tego rodzaju ustaleń. Pewne jest tylko to, że na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...]1990 r. inwestor został uprawniony do budowy budynku mieszkalnego indywidualnego w zabudowie bliźniaczej, garażu dobudowanego do budynku mieszkalnego i szczelnego szamba. Zgodnie z przepisem art. 37 ust. 1 prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Wynika z tego, że wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę następuje z mocy prawa w chwili ziszczenia się wyżej wymienionych warunków. Oznacza to, że inwestor prowadzący roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która wygasła, musi być traktowany tak, jak osoba wykonująca roboty bez wymaganego pozwolenia na budowę i to niezależnie od tego, czy właściwy organ administracji publicznej stwierdził na podstawie art. 162 § 1 kpa wygaśnięcie decyzji (patrz Z.Kostka Prawo budowlane - Komentarz, oddk Gdańsk 2005 str. 111).
Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji o umorzeniu postępowania w ogóle nie ustalił, ani nie rozważał, kiedy inwestor rozpoczął budowę i czy kontynuowanie budowy w 2001 r. oznaczało wydłużenie się przerwy w budowie ponad 2 lata. Pominął też okoliczność, iż inwestor nie mógł okazać się oryginałem dziennika budowy i dopiero w toku postępowania wystąpił o wydanie mu duplikatu.
Z kolei ustalenie organu odwoławczego, dokonane w powołaniu na zeznania inwestora oraz kierownika budowy W.S., że "przedmiotowa inwestycja była przerywana trzykrotnie na okres ok. 12 miesięcy z przyczyn ekonomicznych" nie może być uznane za oparte na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, jak wymaga przepis art. 77 § 1 kpa. Rozpatrzenie całego materiału dowodowego oznacza obowiązek rozpatrzenia we wzajemnej łączności wszystkich dowodów zgromadzonych w aktach sprawy. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu nie wyjaśnił, dlaczego oparł się na zeznaniach inwestora i kierownika budowy, a odrzucił wyjaśnienia sąsiada M. D., iż rozbudowę domu inwestor rozpoczął w 2001 r. po wieloletniej przerwie, a garaż postawił narożnikiem na jego działce (k. 2, k. 14 Verte i k. 41 akt administracyjnych).
Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest ściśle związany z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, to jest: 1/ opierać się na należytym materiale dowodowym zebranym przez organ; 2/ ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego; 3/ organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 kpa szczególną moc dowodową. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny; 4/ rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki (patrz KPC - Komentarz M.Jaśkowska, A.Wróbel, Zakamycze 2000, str. 455).
Naruszenie wskazanych przepisów proceduralnych, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powoduje konieczność uchylenia decyzji organów I i II instancji. Natomiast za przedwczesny uznać należy zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 prawa budowlanego, bowiem nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy.
Dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.
/-/ W.Batorowicz /-/ B.Drzazga /-/ B.Kamieńska
MK