Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 119/22

Uzasadnienie

Rada Miejska Trzcianki (dalej również: Rada; organ) podjęła w dniu 29 kwietnia 2021 r. uchwałę nr XXXVII/379/21 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Trzcianka na obszarze wsi B. (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z dnia 18 maja 2021 r., poz. 4074) - dalej również: uchwała; uchwała planistyczna; plan miejscowy; plan.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. K. (dalej: skarżący; zainteresowany), działający za pośrednictwem pełnomocnika procesowego (adwokata), który zaskarżył tę uchwałę w części dotyczącej działek nr [...] i [...], [...], [...] oraz [...]. W skardze sformułował zarzuty dotyczące:

1. 1. naruszenia art. 1 ust. 2 pkt. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.; ustawa planistyczna) w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez pozbawienie skarżącego możliwości wybudowania budynków inwentarskich, innych budynków służących produkcji rolniczej ani budowli rolniczych na działkach o nr [...], [...], [...], [...] oraz [...], co stanowi ingerencję w prawo własności, sprzeczną z zasadą proporcjonalności wyrażoną w Konstytucji;
2. 2. naruszenia art. 19 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie istotnych zmian w projekcie planu przed 4 (ostatnim) wyłożeniem, tj. zmianę przeznaczenia działek o nr [...], [...], [...] (z terenów oznaczonych symbolem RM na tereny oznaczone symbolem MR), [...] oraz [...] (z terenów oznaczonych symbolem R na tereny oznaczone częściowo jako R a częściowo jako MN), bez jakiegokolwiek uzasadnienia;
3. 3. naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu miejscowego sprzecznego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Trzcianka - dalej również: studium (uchwała nr XLIX/324/13 Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 11 lipca 2013 r. - dalej: uchwała w sprawie studium), tj.:
4. - uniemożliwienie budowy nowych budynków inwentarskich, innych budynków służących produkcji rolniczej oraz budowli rolniczych na działkach nr [...], [...], [...], [...] oraz [...], co uniemożliwia rozwój nowoczesnego rolnictwa ekologicznego, mimo że zgodnie z § 190 studium należy propagować gospodarstwa ekologiczne.
5. 4. § 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) - dalej również: Zasady techniki prawodawczej, poprzez zastosowanie w § 13 ust. 1 pkt 5 uchwały niejasnego sformułowania, wywołującego istotne wątpliwości interpretacyjne: "dopuszcza się odpowiednie stosowanie pkt 4 do budynków oraz budowli rolniczych w zabudowie zagrodowej gospodarstwa rolnego, o ile nie spowoduje to powiększania obszaru zabudowy zagrodowej kosztem terenów mieszkaniowych".

W uzasadnieniu podniósł, że uchwalony plan miejscowy praktycznie uniemożliwia skarżącemu rozwój gospodarstwa rolnego na działkach o nr [...], [...], [...], [...] oraz [...], które wchodzą w skład tego gospodarstwa. Wskazał na to, że istota nieruchomości rolnych polega na tym, że są one lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej (art. 461 k.c.).

Odnosząc się do działek o nr [...], [...] i [...], skarżący stwierdził, że są one oznaczone na planie symbolami [...] i [...], a przeznaczenie tych terenów zostało określone następująco: "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zachowania istniejącej zabudowy zagrodowej" (§ 13 ust. 1 pkt 1). Odnosząc się natomiast do możliwości zabudowy terenu, plan umożliwia: "zachowanie istniejących budynków służących produkcji rolniczej (w zabudowie zagrodowej gospodarstwa rolnego) z możliwością ich przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy z uwzględnieniem odpowiednich ustaleń dla terenu RM" (§ 13 ust. 1 pkt 6). W jego ocenie powyższe postanowienia planu prowadzą do absurdu, ograniczając bezzasadnie prawo własności w ten sposób, że rolnik może przykładowo rozbudować starą oborę (budynek inwentarski), ale już nie może dokonać jej rozbiórki i na tym miejscu postawić innej (skoro odbudowa odznacza odtworzenie obiektu budowlanego), bądź w ogóle postawić nowej obory w innym miejscu na tej samej działce. Jest to niezgodne z zasadą proporcjonalności wyrażoną w Konstytucji, jako że w tym przypadku nie było żadnych podstaw do ograniczania prawa własności w tak radykalny sposób.

Również przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego działek o nr [...] oraz [...] w części jako [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej (§ 12 ust. 1 pkt 1) oraz w części jako R11 - tereny rolnicze z zakazem zabudowy budynkami (§ 29 ust. 1 pkt 1) ogranicza w radykalny sposób możliwość zagospodarowania terenu zgodnie z przeznaczeniem (zakaz ten nie został wyrażony wprost dla terenu R11, jednak można wyinterpretować go z treści § 29). Mimo że tereny te stanowią nieruchomości rolne i są aktualnie wykorzystywane przez skarżącego do działalności rolniczej, nie będzie możliwości postawienia jakichkolwiek budynków służących produkcji rolniczej. Nie będzie również możliwe postawienie jakichkolwiek budowli rolniczych.

Skarżący podniósł, że brak jest jakichkolwiek argumentów przemawiających za tak radykalnym ograniczeniem prawa własności skarżącego, jak to miało miejsce w zakwestionowanym planie miejscowym. Nadto ograniczenie to nie zostało w żaden sposób uzasadnione, co oznacza, że organ dopuścił się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu.

Dalej wywodził, że Rada dopuściła się naruszenia art. 19 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie istotnych zmian w projekcie planu przed 4 (ostatnim) wyłożeniem i to bez jakiegokolwiek uzasadnienia. W tym względzie zauważył, że procedura uchwalania planu miejscowego toczyła się od 2017 r.; projekt planu był 4 razy wykładany do publicznego wglądu, a dopiero za 4 razem (w 2021 r.) wyłożono projekt radykalnie zmieniony.

Odnosząc się do działek nr [...], [...] oraz [...], zainteresowany wskazał na istotę zmiany projektu planu: obok terenu kategorii RM (teren zabudowy zagrodowej), pojawił się w nowym projekcie planu teren oznaczony symbolem MR (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zachowania istniejącej zabudowy zagrodowej). Teren działek skarżącego został zakwalifikowany jako teren MR. I co istotne - w nowym projekcie planu usunięto 47 z 48 terenów oznaczonych w poprzednim projekcie planu jako RM, a wprowadzono 37 terenów o symbolu MR. W jego ocenie, nie można prześledzić w jaki sposób dokonano tej zmiany (brak możliwości ustalenia tego na podstawie danych z Biuletynu Informacji Publicznej). Nie ma również jakiegokolwiek uzasadnienia do tak radykalnej zmiany. Podkreślił, że przedmiotowa zmiana nie wynikała z żadnych uwag wniesionych do planu.

Dalej stwierdził, że podobnie dokonano istotnych zmian w projekcie planu co do działek oznaczonych nr [...] i [...]. W tym przypadku, przed 4 wyłożeniem projektu, zmieniono przeznaczenie części działek terenu z gruntów rolnych (R) na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej (MN12). Również w przypadku tych zmian nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia urbanistycznego. Uzasadnienia takiego nie sposób również wywieść z uwzględnienia uwagi z dnia 8 października 2020 r., dotyczącego zmiany przeznaczenia działki nr [...] z terenu rolniczego R11 na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej [...] uwaga ta dotyczyła bowiem wyłącznie zmiany przeznaczenia działki nr [...].

Argumentował, że proces uchwalania planu powinien respektować zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy państwowej, co jednak nie miało miejsca w odniesieniu do skarżącego. Wskazał na to, że Burmistrz Trzcianki (dalej również: Burmistrz) wiedział, iż na terenie działek o nr [...] i [...] skarżący chce wybudować nowoczesny budynek inwentarski dla [...] krów mlecznych, na co starał się uzyskać dotację z Unii Europejskiej. Co więcej, to sam Burmistrz poradził skarżącemu, by złożył nowy wniosek o wydanie warunków zabudowy, skoro poprzednia decyzja (z dnia 28 kwietnia 2018 r. znak [...]) pozwalała na wybudowanie zbyt małego budynku w stosunku do wytycznych projektanta (zaś o wytycznych skarżący dowiedział się po upływie terminu do wniesienia odwołania). W trakcie postępowania planistycznego Burmistrz zawiesił postępowanie w tejże sprawie.

Skarżący odwołał się od tego postanowienia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej: SKO [...]), które postanowieniem z dnia 30 lipca 2019 r. znak [...] "uchyliło decyzję [winno być: postanowienie] o zawieszeniu postępowania i umorzyło postępowanie organu I instancji w tej sprawie, uznając je za bezprzedmiotowe". Skarżący podniósł, że w uzasadnieniu SKO [...] stwierdziło, że działki [...] i [...] w projekcie planu znajdują się na terenie oznaczonym symbolem RM, a więc po uchwaleniu planu będzie możliwe wybudowanie tam zamierzonej inwestycji.

Skarżący zatem był przekonany, że projekt planu nie zostanie zmieniony w zakresie jego działek, skoro "Burmistrz doskonale wiedział o toczącym się postępowaniu". Zainteresowany ufał organom władzy w tym zakresie, tymczasem po 1,5 roku projekt miejscowego planu został radykalnie zmieniony, wykluczając możliwość wybudowania nowego budynku inwentarskiego na działkach skarżącego. O tym fakcie skarżący dowiedział się już po uchwaleniu miejscowego planu, kiedy nie mógł składać żadnych uwag.

Motywując zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p., skarżący podniósł, że organ dopuścił się tego poprzez uchwalenie planu miejscowego sprzecznego ze studium, które wyraźnie wyraźnie wskazuje na kierunek zagospodarowania przestrzennego wsi, mającego zmierzać w stronę rolnictwa ekologicznego. W tym zakresie przywołał treść § 190 i § 90 załącznika nr 1 do "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Trzcianka - synteza ustaleń", stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały w sprawie studium. Podkreślił, że zgodnie z załącznikiem graficznym, stanowiącym załącznik nr 2 do tej uchwały (tj. studium), działki o nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] były oznaczone symbolem MR, a więc jako tereny, na którym preferowany był jako funkcja wiodąca - obszar wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej (w tym zabudowy zagrodowej).

Jego zdaniem, w przeciwieństwie do studium, w planie miejscowym na działkach skarżącego nie przewidziano terenu wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej (w tym zagrodowej), lecz teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zachowania istniejącej zabudowy zagrodowej (oznaczone również symbolem MR). Stwierdził, że wobec tego należy uznać, że postanowienia planu są sprzeczne ze studium, gdyż właściwie uniemożliwiają jakikolwiek rozwój gospodarstw rolnych (w tym przede wszystkim gospodarstw ekologicznych, do których prowadzenia zwykle konieczne jest wznoszenie nowoczesnych budynków i budowli), prowadząc do zmiany zagospodarowania przestrzennego wsi.

Skarżący nie może bowiem zmodernizować hodowli krów mlecznych poprzez wybudowanie nowoczesnej obory, umożliwiającej zwierzętom w możliwie najlepszych warunkach. Dodał przy tym, że większość terenów dla tego obszaru została w studium oznaczona jako teren MR, a ostatecznie w planie miejscowym "teren o tożsamej funkcji (teren RM) znajduje się wyłącznie na części działki o nr [...]". Dodał, że do 3 wyłożenia projekt zawierał 48 terenów oznaczonych jako RM (§ 15 ust. 1 projektu), a przed 4 wyłożeniem zmieniono ten projekt w taki sposób, że zostawiono tylko 1 teren oznaczony jako RM oraz wprowadzono 37 terenów MR. W jego ocenie "całkowicie zignorowano postanowienia planu dotyczące preferowanych funkcji zagospodarowania terenu". Z części graficznej planu wynika, że w odniesieniu do terenów oznaczonych w studium jako teren zabudowy zagrodowej, teren ten został prawie całkowicie zmieniony na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zachowania istniejącej zabudowy zagrodowej. Stwierdził, że jaki jest sens zawierania w treści studium postanowień o preferowanych funkcjach, skoro funkcje te zostają wprowadzone w marginalnym zakresie.

Motywując zarzut naruszenia § 6 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, podniósł, że wobec sposobu zredagowania § 13 ust. 1 pkt 1, 4, 5 i 6 nie sposób ustalić, czy możliwa jest realizacja nowych budynków i budowli rolniczych w zabudowie zagrodowej, czy jednak nie (skoro z pkt 5 wynika, że jednak jest to możliwe, a pkt 6 taką możliwość wyklucza), a jeśli tak - to jakie warunki trzeba spełnić, skoro pkt 5 zawiera niejasne stwierdzenie "o ile nie spowoduje to powiększenia obszaru zabudowy zagrodowej kosztem terenów mieszkaniowych". W jego ocenie, poprzez taką konstrukcję § 13 uchwały planistycznej organ naruszył jedną z zasad technik legislacyjnych, wyrażoną w § 6 Zasad techniki prawodawczej, którą zgodnie z § 143 załącznika należy stosować do aktów prawa miejscowego. Zasada ta stanowi, że przepisy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy.

Tymczasem z powyższego przepisu § 13 planu miejscowego nie wynika, czy można na terenie oznaczonym symbolem MR postawić nowe budynki i budowle rolnicze. Oznacza to, że są to przepisy niejasne, wprowadzające obywatela w błąd, uniemożliwiające również weryfikację wydanych w przyszłości decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę pod względem zgodności z prawem.

Przy tak sformułowanych i umotywowanych zarzutach strona wniosła o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek o nr [...], [...], [...], [...] i [...], 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Nadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: 1) wydruków elektronicznych ksiąg wieczystych dołączonych do skargi celem wykazania, że skarżący jest właścicielem działek o nr [...], [...], [...], [...] oraz [...], objętych regulacjami zaskarżonej uchwały;

1. 2) "decyzji SKO [...] z dnia 30 lipca 2019 r. znak: [...]" celem wykazania przyczyn wydania decyzji przez SKO [...], tj. zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ówczesnym projektem miejscowego planu.

W odpowiedzi Rada Miejska Trzcianki, reprezentowana przez Burmistrza Trzcianki działającego za pośrednictwem pełnomocnika procesowego, wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że w ocenie organu zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa.

W uzasadnieniu Rada wyjaśniła, że działki położone w obrębie B. w gm. Trzcianka, których współwłaścicielkom jest skarżący, przed uchwaleniem planu (według inwentaryzacji urbanistycznej terenu) stanowiły odpowiednio: działki nr [...], [...] oraz [...], [...] - grunty rolne, niezabudowane; działka nr [...] - grunty rolne zabudowane (budynkiem mieszkalnym, budynkiem gospodarczym i budynkiem inwentarskim). Natomiast, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy Trzcianka na obszarze wsi B., przyjętym przez Radę Miejską Trzcianki uchwałą nr XXXVII/379/21 z dnia 29 kwietnia 2021 r.:

1. - działki nr [...], [...], oznaczone symbolem [...], przeznaczone są od teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zachowaniem istniejącej zabudowy zagrodowej;
2. - działka nr [...], oznaczona symbolem [...], przeznaczona jest od teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zachowaniem istniejącej zabudowy zagrodowej;
3. - działki nr [...] i [...], częściowo oznaczone symbolem [...], przeznaczone są pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz częściowo oznaczone symbolem R11, przeznaczone są pod teren rolniczy.

Wskazując na ustalenia zawarte w § 13 i 12 ust. 1 oraz § 29 ust. 1 planu, organ stwierdził, że twierdzenie przez skarżącego, iż na terenie działek nr [...], [...], [...] nie można realizować budynków inwentarskich, innych budynków służących produkcji rolniczej oraz budowli rolniczych jest nieprawdziwe, gdyż zlokalizowane na terenie tych działek gospodarstwo rolne może funkcjonować, bowiem postanowienia planu miejscowego dopuszczają zachowanie istniejącej zabudowy zagrodowej, tj. budynków służących produkcji rolnej z możliwością ich przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy z uwzględnieniem odpowiednich ustaleń dla terenu RM (teren zabudowy zagrodowej), określonych w § 16 uchwały.

Również działki o nr [...], [...] zostały częściowo w pasie wzdłuż drogi gminnej przeznaczone pod zabudowę, a w dalszej części pozostały w dotychczasowym użytkowaniu rolniczym. Dlatego też nie sposób zgodzić się również z podniesionym przez skarżącego zarzutem naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Rada podniosła, że organ wykonawczy przy sporządzaniu planu miejscowego na obszarze wsi B. realizował wyznaczone cele w zakresie kreowania polityki przestrzennej gminy Trzcianka, zgodnie z kierunkami zagospodarowania przestrzennego, określonymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Trzcianka przyjętego uchwałą Rady Miejskiej Trzcianki nr XLIX/324/13 z dnia 11 lipca 2013 r. Rada podniosła, że w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium (autointerpretacja), gdyż ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne.

Idąc dalej, organ podniósł, że zgodnie z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium działki o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] położone w obrębie geodezyjnym B., oznaczone symbolem MR, przewidziane są pod teren wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej (w tym zagrodowej), a definicja tego pojęcia została wyjaśniona w złączniku nr 4 do uchwały w sprawie studium, stanowiącym dokument określający kierunki rozwoju. W treści tego dokumentu wskazano, że na terenach wiejskich oferuje się różnorodne formy mieszkalnictwa, stosownie do potrzeb mieszkańców, nazwane wielofunkcyjną zabudową wiejską (zabudowa zagrodowa i mieszkalnictwo z usługami towarzyszącymi i nieuciążliwą działalnością gospodarczą, mieszkalnictwo wielorodzinne, tereny rozwoju funkcji mieszkaniowo-usługowej).

Zatem, ustalenie w projekcie planu miejscowego dla obszarów oznaczonych w studium symbolem MR, terenów o funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zachowania istniejącej zabudowy zagrodowej (MR), a nawet zabudowy, która w rozpatrywanym przypadku nie występuje, tj. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW), zabudowy mieszkaniowo-usługowej (MN/U), zabudowy zagrodowej (RM) – nie powoduje naruszenia korelacji między studium a planem. Rada stwierdziła, że kwestionowane przez skarżącego przepisy planu są spójne z ustaleniami studium. W tym względzie organ odwołał się do rysunku studium, stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały w sprawie studium i stwierdził, że jednostka osadnicza wsi B. została przedstawiona na załączniku nr 2 - arkusz B9 do uchwały, obejmującym przedmiotowe działki.

Wobec tego skarżący mylnie przyjął, że teren działek nr [...], [...], [...], [...] położony jest poza granicami jednostki osadniczej wsi B., a także wysnuł błędną interpretację zapisów studium (§ 90 załącznika nr 1 do uchwały w sprawie studium). Ustalenia studium zostały zapisane także w formie syntetycznej, określającej kierunki zagospodarowania i rozwoju, w zwięzłym zapisie polityki przestrzennej w odrębnym załączniku nr 1 pt. "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Trzcianka - Synteza ustaleń". W dokumencie tym przyjęto, że głównym celem - misją gminy Trzcianka jest "osiągnięcie trwałego akceptowanego społecznie i bezpiecznego ekologicznie rozwoju przy pełnym wykorzystaniu zasobów przyrodniczych, ludzkich i kapitałowych oraz walorów położenia, co zapewni warunki dla polepszenia jakości życia, samorealizacji mieszkańców i umożliwi budowanie swojej »małej ojczyzny« przyjaznej dla wszystkich".

Wskazując na przyjęte dla tak określonej wizji gminy cele rozwoju przestrzennego określone w § 112, 118, 119, 194, 195, 197, Rada stwierdziła, że ustalenia studium nie przesądzają – z uwagi na jego ogólny i elastyczny charakter – o przeznaczeniu konkretnych obszarów pod konkretną zabudowę, co następuje dopiero poprzez konkretne zapisy planu miejscowego.

Organ podkreślił, że w studium znajduje się szereg postanowień, które dotyczą kierunku rozwoju poszczególnych stref strukturalnych. W tym też zakresie wskazał na to, że:

1. - zgodnie z § 82 studium podstawowymi rozwojowymi funkcjami gminy są: mieszkalnictwo, służące przede wszystkim zaspakajaniu potrzeb lokalnej społeczności; działalność gospodarcza, głównie związana z obsługą ruchu turystycznego i różnorodnego rodzaju przetwórstwem rolno (leśno)-spożywczym, przemysłem nowoczesnych technologii; zaspokajanie potrzeb w zakresie turystyki i wypoczynku dla mieszkańców regionu i innych części Polski oraz gminy (usługi lokalne i ponadlokalne); nowoczesne rolnictwo, z pożądanym dużym udziałem rolnicom ekologicznego;
2. - zgodnie z § 83 przyjęte funkcje gminy są kontynuacją funkcji dotychczasowych z tym, że ulegają przewartościowaniu i znacznej aktywizacji z uwagi na uwzględnienie czynników determinujących ich rozwój oraz ukierunkowaniu na zrównoważony rozwój struktury przestrzennej gminy i ochronę krajobrazu;
3. - zgodnie z § 85 przyjmuje się poniższą strukturę funkcjonalną sieci osadniczej gminy Trzcianka, w której zmianie i uzupełnieniu podlegają dotychczasowe główne funkcje: a) B. - ośrodek dynamicznego rozwoju; funkcje wiodące: mieszkalnictwo, usługi, w tym turystyka, rolnictwo, funkcje uzupełniające: działalność gospodarcza, agroturystyka.

Wobec tego uznał, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie sposób dopatrzyć się naruszenia przez kwestionowaną uchwałę przytoczonych wyżej postanowień studium. Przeznaczenie terenu oznaczonego w planie miejscowym jako teren MR, MN, R odpowiada kierunkowi polityki przestrzennej gminy określonemu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Trzcianka.

Organ podkreślił, że Rada Miejska Trzcianki podjęła przedmiotową uchwałę w sprawie planu miejscowego po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Trzcianka. Nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 19 ust. 1 u.p.z.p. Wskazując na treść art. 17 pkt 9, 11-13 u.p.z.p. i przedstawiając przebieg procesu planistycznego związanego z kolejnymi wyłożeniami projektu planu i jego zmianami (sposób zawiadomienia i terminy wyłożenia oraz dyskusji publicznej), Rada argumentowała, że treść złożonych uwag, uwzględniona przez Burmistrza, miała wpływ na postać projektu planu, który został skorygowany i końcowo (czwarty raz) wyłożony do publicznego wglądu. Organ podkreślił fakt, że pomimo uspołecznionej procedury planistycznej, w której lokalna społeczność jest informowana o tworzeniu prawa miejscowego, autor skargi oraz jednocześnie właściciel działek położonych w granicach opracowanego planu miejscowego, nie skorzystał z tego prawa i nie złożył swej uwagi na żadnym etapie wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu.

Trwające prace planistyczne, obejmujące zarówno analizę treści składanych uwag oraz nowe uwarunkowania, jakie w tym czasie zaistniały, miały zasadniczy wpływ na postać planu. Wola mieszkańców wyrażana w treści uwag dotyczyła zmiany przeznaczenia gruntów rolnych pod zabudowę. Można było zauważyć, że wieś B. utraciła już cechy wsi o typowo rolniczym charakterze, na rzecz wsi o charakterze typowo osadniczym. Z uwagi na lokalizację, wieś przejęła część funkcji miasta Trzcianki, głównie w zakresie mieszkalnictwa. Wobec powyższego Burmistrz Trzcianki, jako organ sporządzający plan miejscowy, ponownie przeanalizował zgromadzone materiały planistyczne, w tym wydane decyzje o warunkach zabudowy (źródło informacji: trzcianka.e-mapa.net). Zauważono wówczas, że struktura przestrzenna wsi B. ulega transformacjom, wykazując jednocześnie tendencję do minimalizowania terenów rolnych. Wśród zabudowy zagrodowej pojawiała się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Proporcje terenów rolnych i terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej skupionych wokół centralnego układu urbanistycznego wsi wskazywały, że mieszkalnictwo wypiera rolnictwo. Działania te wywoływały nie tylko konflikty sąsiedzkie, ale również wprowadzały chaos przestrzenny. Zwrócenia uwagi wymaga fakt, że widocznym przejawem transformacji, dotychczas wsi rolniczej na obecnie nierolniczą są również liczne wnioski i już wydane decyzje o warunkach zabudowy na lokalizacje farm fotowoltaicznych, przeznaczających grunty rolne na tereny przeznaczone do wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych.

Odnosząc to do kwestionowanej uchwały, Rada stwierdziła, że powyższe uwarunkowania miały wpływ na korektę przeznaczenia terenu tworzącego zwartą tkankę zabudowy wiejskiej. Ówczesne postanowienia dla terenów funkcjonalnych oznaczonych na rysunku planu symbolami: RM1-RM48, ustalające jako przeznaczenie - tereny zabudowy zagrodowej; zachowanie istniejących budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej gospodarstwa rolnego, gospodarczych, garażowo-gospodarczych, inwentarskich i garażowych, z możliwością ich przebudowy, rozbudowy i odbudowy z zachowaniem ustaleń niniejszego planu; realizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie zagrodowej gospodarstwa rolnego, gospodarczych, garażowych, garażowo-gospodarczych i inwentarskich; możliwość realizacji: wiat i altan, budowli rolniczych – skorygowano i przeredagowano do następującej treści [§ 13 - przyp. wł. Sądu]: Dla terenów funkcjonalnych: MR1, MR2, MR3, MR4, MR5, MR6, MR7, MR8, MR9, MR10, MR11, MR12, MR13, MR14, MR15, MR16, MR17, MR18, MR19, MR20, MR21, MR22, MR23, MR24, MR25, MR26, MR27, MR28, MR29, MR30, MR31, MR32, MR33, MR34, MR35, MR36 i MR37, ustala się: przeznaczenie: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zachowania istniejącej zabudowy zagrodowej; zachowanie istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych i niemieszkalnych w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej;

1. 3) dopuszcza się zachowanie sposobu zagospodarowania terenu jako zabudowy zagrodowej gospodarstwa rolnego oraz istniejących budynków mieszkalnych i niemieszkalnych w tej zabudowie;
2. 4) realizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a także budynków niemieszkalnych, uzupełniających zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, takich jak: budynki gospodarcze, garażowe, gospodarczo-garażowe;
3. 5) dopuszcza się odpowiednie stosowanie pkt 4 do budynków oraz budowli rolniczych w zabudowie zagrodowej gospodarstwa rolnego, o ile nie spowoduje to powiększania obszaru zabudowy zagrodowej kosztem terenów mieszkaniowych;
4. 6) dopuszcza się zachowanie istniejących budynków służących produkcji rolniczej (w zabudowie zagrodowej gospodarstwa rolnego) z możliwością ich przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy z uwzględnieniem odpowiednich ustaleń dla terenu RM;

Rada wskazała również na to, że z uwagi na charakter i rozmiar dokonanych korekt projektu planu miejscowego, do których doszło w wyniku uwzględnienia przez organ planistyczny nowych okoliczności, konieczne było ponowienie procedery planistycznej. Organ wykonawczy spełnił ten obowiązek, kierując projekt planu do ponownego wyłożenia i czyniąc zadość przepisom art. 17 w związku z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. W ustalonym terminie nie wpłynęły żadne uwagi kwestionujące skorygowane zapisy projektu planu.

Ponadto organ zwrócił uwagę na konsekwencję organu wykonawczego przy tworzeniu aktów planistycznych, czego potwierdzeniem są analogiczne ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Trzcianka na obszarze wsi S., przyjętego przez Radę Miejską Trzcianki uchwałą nr XXXV/308/17 z dnia 25 maja 2017 r. (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z dnia 5 czerwca 2017 r., poz. 4234).

Rada nie podzieliła również zarzutu naruszenia § 6 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w odniesieniu do § 13 ust. 1 pkt 5 uchwały. Organ stwierdził, że na obszarze oznaczonym symbolami MR8 i MR10 można realizować zabudowę zagrodową, ale tylko wtedy, gdy na cele zabudowy zagrodowej nie przeznaczy się terenów mieszkaniowych. Według ewidencji gruntów i budynków terenami mieszkaniowymi są tereny oznaczone symbolem B, wchodzące w skład gruntów zabudowanych i zurbanizowanych, o których mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r., poz. 1390 ze zm.).

Ubocznie w odpowiedzi na skargę przedstawiono również kwestie prowadzonego przez Burmistrza Trzcianki postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego (hodowla krów mlecznych na [...] szt.) w ramach rozbudowy istniejącego gospodarstwa rolnego w B., gm, Trzcianka, na działkach nr [...] i [...]. Argumentował, że postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy zostało umorzone z uwagi na podjęcia uchwały w przedmiocie planu miejscowego.

Podsumowując organ stwierdził, że nie dopuścił się nadużycia posiadanych kompetencji władztwa planistycznego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Trzcianka na obszarze wsi B. został oparty na zasadzie zrównoważonego rozwoju, uwzględniając walory ekonomiczne, środowiskowe, kompozycyjno-estetyczne i społeczne. Opracowanie projektu poprzedzone zostało wykonaniem analizy poszczególnych komponentów, wynikających z zebranych w trakcie prowadzonej procedury planistycznej materiałów i dokumentów planistycznych. Na podstawie jej wyników opracowano finalnie projekt najkorzystniejszy z punktu widzenia ekonomicznego, społecznego, środowiskowego i ładu przestrzennego. Uzasadnienie do uchwały w sprawie przyjęcia planu miejscowego zawiera argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła, że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach.

Na koniec Rada zwróciła również uwagę na główną przesłankę, która przemawiała za opracowaniem planu miejscowego obszarze wsi B. - a mianowicie, że 16 lipca 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 724), która w zasadniczy sposób ograniczyła możliwości zagospodarowania przestrzennego, włącznie z zakazem nowej zabudowy mieszkaniowej w gminach, w których zlokalizowane są elektrownie wiatrowe. Kluczowe postanowienia powyższej ustawy wskazują m.in. na wymóg oddalenia nowych zabudowań mieszkalnych na odległość minimum dziesięciokrotności wysokości całkowitej elektrowni wiatrowych. Przeprowadzona analiza wykazała, że na terenie gminy Trzcianka, w sąsiedztwie wsi B. zlokalizowane są trzy siłownie wiatrowe, przy czym dwie z nich mają wysokość 145 m n.p.t.

Zatem ograniczenie w zagospodarowaniu osiągnęło promień 1450 m, ingerując w istniejącą i projektowaną zabudowę wsi B.. Ustawodawca przewidział jednak, że przez 36 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, wydłużone później do 72 miesięcy, gminy mogły opracować miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, w których wskazano tereny pod zabudowę mieszkaniową w odległości mniejszej niż dziesięciokrotność wysokości całkowitej elektrowni wiatrowej. Mając powyższe na uwadze, Burmistrz Trzcianki uznał konieczność przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego, który umożliwił realizację zabudowy mieszkaniowej na obszarze wsi B., a tym samym stał się istotnym dokumentem planistycznym, zabezpieczający przyszłość mieszkańców wsi B..

W toku postępowania, organ na wezwanie Sądu uzupełnił akta sprawy poprzez: 1) przedstawienie materiału poglądowego (graficznego) dotyczącego położenia działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] na rysunku planu miejscowego, wraz z okolicznymi gruntami, objętymi przeznaczeniem: MR8, MR10, MN12 i R11 oraz położenia tych i terenów MR8, MR10, MN12 i R11 na rysunku (wyrysie) studium;

1. 2) przedstawienie syntezy ustaleń i kierunków zagospodarowania przestrzennego w części tekstowej studium;
2. 3) urzędowy odpis decyzji Burmistrza Trzcianki z dnia 27 kwietnia 2018 r. znak [...];
3. 4) rysunek studium, w tym dla obszarów wybranych jednostek osadniczych (arkusze B1 - B18).

Ponadto potwierdził, że działki nr [...], [...], [...], [...] oraz [...], położone w obrębie geodezyjnym B., zlokalizowane są w granicach zgodnie z załącznikiem nr 2, arkusz B9 - jednostki osadniczej B..

Na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2022 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał wnioski i argumentację skargi. Ponadto podniósł dodatkowy zarzut naruszenia art. 17 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 5a ust. 1 ustawy o izbach rolniczych poprzez błędne niezasięgnięcie właściwej izby rolniczej o projekcie planu w sytuacji, gdy plan ten dotyczył rolnictwa z uwagi na ograniczenie możliwości rozwoju gospodarstw rolnych na działkach objętych projektowanym planem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się w swej zasadniczej części uzasadniona, jakkolwiek nie było podstaw do uwzględnienia całości żądań strony.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w postępowaniu sądowym prowadzonym w sprawie ze skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) - dalej: u.s.g., sąd administracyjny orzeka w granicach interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1905/19 - dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. zawęża legitymację skargową, stanowiąc dopuszczony przez art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. wyjątek (lex specialis) od zasady ogólnej (lex generalis) z art. 50 § 1 p.p.s.a. (patrz: D. Dąbek [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, art. 101).

Wobec tego, co do zasady poza granicami podmiotowymi i przedmiotowymi takiej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) pozostawać powinny wszystkie te części planu (postanowienia części tekstowej planu i załącznika graficznego – rysunku planu), które obejmowałyby ocenę naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 3040/20, dostępny jw.). W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie "w granicach" interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad, bądź trybu sporządzania planu miejscowego, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli więc skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu miejscowego dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (patrz wyroki NSA z dnia: 8 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1544/1725, października 2019 r. sygn. akt II OSK 1905/19, 18 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 334/20 i 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2296/19 - orzeczenia dostępne jw.).

Skarżący w toku postępowania konsekwentnie powoływał się na prawo własności nieruchomości (współwłasność) stanowiących działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], położone w obrębie wsi B.. Potwierdzają to odpisy z ksiąg wieczystych prowadzonych przez Sąd Rejonowy w T. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych (dołączone do skargi): nr [...] (dla działki nr [...]), [...] (dla działek nr [...] i [...], położonych na obszarze oznaczonym rysunku planu symbolem [...] (działki nr [...] i [...]) oraz [...] (działka nr [...]) oraz nr [...] (dla działki nr [...]) i [...] (dla działki nr [...]), położonych na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolami [...] oraz [...].

Sąd wyjaśnia przy tym, że ustalając powyższe miał na uwadze, iż zgodnie z art. 133 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka (wyrokuje) na podstawie akt sprawy. Sąd uwzględnił całość akt sprawy, tj. akta planistyczne, stanowiska stron wyrażone w postępowaniu sądowym i niezbędne uzupełnienia. Wobec tego nie przeprowadzał odrębnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. w stosunku do dokumentów wskazanych przez stronę w skardze.

Nie ma wątpliwości co do dotychczasowego sposobu użytkowania oraz zagospodarowania powyższych terenów, a także ustalenia ich przeznaczenia i zasad zagospodarowania w części tekstowej planu, jak i przedstawienia określonych terenów na rysunku planu. Przed uchwaleniem planu (według inwentaryzacji urbanistycznej terenu) stanowiły odpowiednio: działki nr [...], [...] oraz [...], [...] - grunty rolne, niezabudowane; działka nr [...] - grunty rolne zabudowane (budynkiem mieszkalnym, budynkiem gospodarczym i budynkiem inwentarskim). Natomiast zgodnie z kwestionowanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Trzcianka na obszarze wsi B., przyjętym przez Radę Miejską Trzcianki uchwałą nr XXXVII/379/21 z dnia 29 kwietnia 2021 r. (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z dnia 18 maja 2021 r., poz. 4074): działki nr [...], [...], oznaczone symbolem [...], przeznaczone są od teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zachowaniem istniejącej zabudowy zagrodowej; działka nr [...], oznaczona symbolem [...], przeznaczona jest od teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zachowaniem istniejącej zabudowy zagrodowej; działki nr [...] i [...], częściowo oznaczone symbolem [...], przeznaczone są pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz częściowo oznaczone symbolem [...], przeznaczone są pod teren rolniczy.

Plan miejscowy obejmuje grunty skarżącego i determinuje ich przeznaczenie i sposób przyszłego zagospodarowania. Poza tym zamierzenia inwestycyjne i intencje skarżącego co do sposobu korzystania z gruntu jednoznacznie potwierdzają takie dokumenty, jak decyzja Burmistrza Trzcianki z dnia 28 kwietnia 2018 r. znak [...], czy postanowienie SKO [...] z dnia 30 lipca 2019 r. znak [...]

W takich okolicznościach naruszenie interesu prawnego po stronie skarżącego jest oczywiste, chociażby ze względu na treść art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Kwestie związane z interesem prawnym skarżącego i legitymacją skargi nie stanowiły przedmiotu jakichkolwiek wątpliwości tutejszego Sądu.

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. W przypadku skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jej stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona.

Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (tak NSA w wyroku z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 618/16, dostępnym jw.).

Przepis art. 91 u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1), jednakże w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Natomiast zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 503), który stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g. (por. np. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1981/16, dostępny jw.), istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Tylko wtedy zaktualizuje się obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy w przedmiocie planu miejscowego. Konieczne jest zaistnienie naruszenia interesu prawnego skarżącego, powiązane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 1698/20, dostępny jw.).

Idąc dalej, przypomnieć należy, że tryb sporządzania planu miejscowego, to wskazana w art. 17 u.p.z.p. (z uwzględnieniem art. 17a i art.

19) sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, począwszy do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu (tzw. uchwały intencyjnej, o której mowa w art. 14 ust. 1 u.p.z.p.), a skończywszy na jego uchwaleniu na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2348/12, dostępny jw.). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad, to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (por. wyroki NSA z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1405/16 i 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 1874/18, dostępne jw.).

Ponadto należy podkreślić, że kontrola planu miejscowego w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego nie obejmuje tylko zasad jego sporządzenia. Także naruszenia procedury planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny skarżącego. Pogląd ten utrwalił się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i jest konsekwentnie przez sądy administracyjne prezentowany (zob. wyroki NSA z dnia: 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/2004, 24 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 1087/08, 4 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 1883/07 i 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2992/14 - orzeczenia dostępne jw.). Wynika to z przywołanych uwarunkowań dotyczących kontroli aktów organów gminy (w tym aktów prawa miejscowego).

Jak już wspomniano, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd orzeka w granicach interesu prawnego skarżącego. Wobec tego, w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad, bądź trybu sporządzania planu miejscowego (por. art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Skoro zaś skargą objęto wyłącznie działki zainteresowanego podmiotu, to ze względu na brak wykazania przez stronę skarżącą interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały w zakresie wykraczającym poza ustalenia przyjęte dla terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolami MR8, MR10, MN12 i R11, 2R - Sąd nie znalazł podstaw prawnych do rozważania kwestii nieodnoszących się do tychże terenów ani do innych nieruchomości. W sprawie nie było podstaw do stwierdzenie nieważności całości (wszystkich) przepisów zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek o nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Skarga podlegała zatem w tym względzie oddaleniu.

W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził uchybień procedury planistycznej, stanowiących istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. Przedstawione Sądowi akta planistyczne, jak i wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę oraz w uzupełnieniu stanowiska organu dokumentują i przedstawiają jednoznacznie poszczególne etapy i czynności przeprowadzonej procedury planistycznej, począwszy od uchwały intencyjnej Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr XXXIV/298/17 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Trzcianka na obszarze wsi B.. Pewne szczegółowe zagadnienia zostaną w tym względzie jeszcze poruszone przy omawianiu zarzutów skargi. W odniesieniu do zasad sporządzania planu miejscowego należy też zauważyć, że kwestionowana uchwała w przedmiocie planu miejscowego była zgodna co do swojego zakresu (wyznaczonego na załączniku graficznym) z podjętą na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. uchwałą intencyjną.

Podstawowe i rozstrzygające o kierunku załatwienia niniejszej spawy sądowoadministracyjnej były kwestie związane z uwzględnieniem zasady proporcjonalności przy wprowadzaniu ograniczeń w korzystaniu z gruntu, dla którego plan miejscowy wprowadza określone przeznaczenie. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że zwykle też to nie samo przeznaczenie danego terenu pod określone zagospodarowanie, lecz nakazy i zakazy związane z takim zagospodarowaniem istotnie determinują wykonywanie prawa własności nieruchomości. Dlatego tak istotne jest wyważenie interesu prywatnego i publicznego i takie zaproponowanie rozwiązań planistycznych, co do których można wyprowadzić powinność tolerowania przez właściciela działki ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1266/19, dostępny jw.).

W procedurze kształtowania polityki przestrzennej interes jednostki wskazany w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. nie może zostać pominięty. Wobec tego w procesie planistycznym należy brać pod uwagę nie tylko chociażby wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 1 pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 pkt 2), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 1 pkt 3), wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 pkt 5) czy walory ekonomiczne przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6) i potrzeby interesu publicznego (art. 1 pkt 9), ale również kwestie ochrony prawa własności (organ planistyczny obwiązany jest uwzględnić prawo własności). Tak też nakazuje interpretować władztwo planistyczne gminy m.in. art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., który chroni interes indywidualny. Ograniczenie prawa własności powinno pozostać w proporcji do celów ustanowienia tego ograniczenia.

Skoro zaś, uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji (tak NSA w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 331/17, dostępnym jw.). Ustalenie przeznaczenia terenu, jak również określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). W ten sposób plan może kształtować i kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości i jego postanowienia mogą prowadzić do ograniczeń prawa własności, ale nie do takich, które faktycznie prowadziłyby do naruszenia jego istoty. Tak jak prawo własności (art. 140 k.c.), również i władztwo planistyczne gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie jest prawem absolutnym, gdyż ma granice wynikające m.in. z art. 64 ust. 3 oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji, statuującego zasadę proporcjonalności (por. wyroki NSA z dnia: 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 307/12, 18 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 618/12 i 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 710/12 - dostępne jw.).

Ograniczenie prawa własności na skutek uchwalenia planu miejscowego jest niewątpliwie podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzennego. Ten sposób ingerencji w prawo własności jest jednak dozwolony na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. Ograniczenia godzące w istotę prawa własności, to ograniczenia, które pozostawiają właścicielowi działek jedynie pozór prawa własności. Właściciel dotknięty takim ograniczeniami jest właścicielem jedynie nominalnie (patrz: wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2249/12, dostępny jw.).

W ocenie Sądu, w zaskarżonym planie w stosunku do działek skarżącego lokalny prawodawca częściowo w sposób nieproporcjonalny dał prymat interesowi publicznemu (a w zasadzie interesowi społeczności lokalnej) nad interesem prywatnym. Przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy planistycznej przewidują wprawdzie, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, lecz w art. 1 ust. 2 pkt 7 nakazuje także uwzględniać prawo własności. Trzeba mieć na względzie, że ani "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki, ani też "interes prywatny" nie wyprzedza interesu publicznego (gminnego, lokalnego, społecznego). Przyjęte w ustawie planistycznej rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki.

Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego (patrz: wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 776/11, dostępny jw.). Jednoznacznie wskazuje na to art. 1 ust. 3 u.p.z.p., który stanowi, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Mając świadomość obowiązywania przepisów, które mogą prowadzić do istotnego ograniczenia prawa własności, należy mieć na względzie to, że o ich konstytucyjności decyduje zastosowanie testu proporcjonalności, a zatem ocena wprowadzonych ograniczeń z punktu widzenia art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ocena wprowadzanych przez ustawodawcę ograniczeń prawa własności nie ma charakteru abstrakcyjnego. Ocena ta bowiem musi być prowadzona z uwzględnieniem ich otoczenia normatywnego, nawet jeśli dotyczy jednobrzmiących przepisów. Należy mieć na względzie to, że proces wyważania, jaki zachodzi przy zastosowaniu zasady proporcjonalności, musi uwzględniać cel, dla osiągnięcia którego konkretny dany przepis został ustanowiony. Z konstytucyjnej zasady proporcjonalności wynikają trzy kryteria oceny ograniczeń praw i wolności: jedno formalne oraz dwa materialne. Tak więc, po pierwsze, ograniczenie musi być wprowadzone ustawą; po drugie, nie może ono prowadzić do naruszenia istoty prawa; i po trzecie, ograniczenie musi być "konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób".

Trzecie kryterium dotyczy zachowania zasady proporcjonalności sensu stricto, rozumianej jako suma trzech zasad składowych: zasady przydatności, zasady konieczności oraz zakazu nadmiernej ingerencji. Wprowadzone ograniczenia muszą być usprawiedliwione, co oznacza także, że ich wprowadzenie powinno być przekonująco uzasadnione m.in. w uzasadnieniu projektu planu miejscowego sporządzanego stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1544/19 i 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1593/19, dostępne jw.). Są to wyzwania stawiane prawodawcy, także lokalnemu, w ramach obowiązującej zasady demokratycznego państwa prawnego, o jakiej mowa w art. 2 Konstytucji.

Postanowienia planu miejscowego dotyczące terenów MR8, MR10 i R11, obejmujących działki skarżącego ostatecznie nie przeszły wspomnianego testu proporcjonalności w zakresie wprowadzonych ograniczeń i zakazów wynikających z postanowień § 13 ust. 1 pkt 5 oraz § 29 ust. 1 pkt 1 uchwały, a co będzie przedmiotem dalszych rozważań. Zarzutu takiego nie można jednak postawić samemu ustaleniu przeznaczenia tych terenów pod określony rodzaj zagospodarowania, jak również całości rozstrzygnięć planu obejmujących te części działek nr [...] i [...], które położone są na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem MN12, tj. pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W tym też zakresie skarga podlegała oddaleniu.

Omówienie powyższych zagadnień należy rozpocząć od kwestii związanej z treścią obwiązującego studium i zgodności zakwestionowanej zakresowo uchwały planistycznej z postanowieniami studium. W § 1 ust. 1 uchwały planistycznej Rada stwierdziła, że uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Trzcianka na obszarze wsi B. po stwierdzeniu, że nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Trzcianka, przyjętego uchwałą nr XLIX/324/13 Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 11 lipca 2013 r.

Sąd stwierdza, że nie dopatrzył się naruszenia przez kwestionowaną uchwałę postanowień studium i nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska organu. W sprawie nie miało miejsca uchybienie dyspozycji przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Postanowienia studium dla terenu jednostki osadniczej wsi B., na którego obszarze znajdują się przedmiotowe działki skarżącego, dla terenów oznaczonych symbolem RM przewidują kierunek zagospodarowania w postaci wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej (tereny MR).

W § 5 syntezy ustaleń studium (zał. nr 1 do uchwały w sprawie studium) wskazano, że dla wizji gminy (określonej w § 4) przyjmuje się m.in. następujące cele rozwoju przestrzennego: pkt 1) rozwój przestrzenny jednostek osadniczych, w pierwszym rzędzie poprzez wypełnianie istniejących struktur urbanistycznych w granicach administracyjnych miasta i zasięgach rozwoju przestrzennego (terenach zurbanizowanych) wsi określonych na rysunku studium; pkt 2 lit. c) ochrona dziedzictwa i krajobrazu kulturowego polegająca na: zachowaniu i ochronie charakterystycznych układów przestrzennych i krajobrazu, wiejskich jednostek osadniczych; pkt 3) wyznaczenie nowych terenów rozwojowych dla wiodących funkcji, stymulujących rozwój gospodarczy gminy oraz tworzenie nowych gminnych zasobów terenowych dla realizacji zadań publicznych i budownictwa mieszkaniowego; pkt 6) wzmocnienie funkcji ponadlokalnych (usługi, turystyka i wypoczynek, mieszkalnictwo, kultura, działalność gospodarcza, infrastruktura biznesu).

Trafnie też organ wskazał m.in. na to, że zgodnie z § 82 studium (synteza ustaleń - załącznik nr 1) podstawowymi rozwojowymi funkcjami gminy są: 1) mieszkalnictwo, służące przede wszystkim zaspakajaniu potrzeb lokalnej społeczności;

1. 2) działalność gospodarcza, głównie związana z obsługą ruchu turystycznego i różnorodnego rodzaju przetwórstwem rolno (leśno)-spożywczym, przemysłem nowoczesnych technologii;
2. 3) zaspokajanie potrzeb w zakresie turystyki i wypoczynku dla mieszkańców regionu i innych części Polski oraz gminy (usługi lokalne i ponadlokalne);
3. 4) nowoczesne rolnictwo, z pożądanym dużym udziałem rolnictwa ekologicznego. W § 90 pkt 1 lit. c również wskazano potrzebę wprowadzania rolnictwa ekologicznego w strefie rolniczej poza obszarami zurbanizowanymi, zaś w § 190 zaakcentowano, że na terenie gminy należy propagować gospodarstwa ekologiczne. Te ostatnie przepisy odnoszą się jednak do innych terenów niż przestrzeń wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej (MR).

Z kolei § 83 wskazuje, że przyjęte funkcje gminy są kontynuacją funkcji dotychczasowych z tym, że ulegają przewartościowaniu i znacznej aktywizacji z uwagi na uwzględnienie czynników determinujących ich rozwój oraz ukierunkowaniu na zrównoważony rozwój struktury przestrzennej gminy i ochronę krajobrazu. W § 85 określono zaś strukturę funkcjonalną sieci osadniczej gminy Trzcianka, w której zmianie i uzupełnieniu podlegają dotychczasowe główne funkcje, w tym dla wiejskiej jednostki osadniczej B. (pkt 2 lit. a) - ośrodek dynamicznego rozwoju; funkcje wiodące: mieszkalnictwo, usługi, w tym turystyka, rolnictwo, funkcje uzupełniające: działalność gospodarcza, agroturystyka. W kierunkach zmian w strukturze przestrzennej i przeznaczenia terenów wskazano tereny rozwojowe o preferowanych funkcjach wiodących (kierunki zagospodarowania - zmian przeznaczenia terenów) przewidziane w § 141 ust. 1 pkt 7 tereny MR - tereny wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej (w tym zabudowy zagrodowej).

W kierunkach rozwoju (załącznik nr 4) studium wskazano misję i cele strategiczne oraz zasady zagospodarowania obszarów, w tym tereny MR dookreślone jako wielofunkcyjna zabudowa wiejska - zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa z usługami towarzyszącymi i nieuciążliwą działalnością gospodarczą (8.1.2.). Stwierdzono, że kształtowanie zabudowy na tym obszarze wymaga m.in: uksztaltowania zespołów zabudowy o wysokim standardzie i racjonalnym wykorzystaniu terenu, intensyfikacji zainwestowania w granicach terenów przewidzianych do zainwestowania (sukcesja urbanistyczna), porządkowana układów urbanistycznych, dbałości o ład i kompozycje przestrzenna, wykluczenia rozwoju zabudowy naruszającej historyczny układ urbanistyczny, gabaryty i charakter przestrzenny.

Z powyższego wynika, że przedstawiona w studium wielofunkcyjna zabudowa wiejska (tereny MR) wskazuje na równorzędne funkcje tej przestrzeni, którymi są zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa z usługami towarzyszącymi i nieuciążliwą działalnością gospodarczą. Dlatego też nie można przyjąć tezy, że według studium zabudowa zagrodowa jest preferowaną funkcją wiodącą. Należy podkreślić, że tereny te nie są obszarem rolniczej przestrzeni produkcyjnej, która podlega innym regulacjom studium, w tym ze wskazaniami co do nakazów i zakazów w zakresie sposobu zagospodarowania (patrz np. pkt 10. Kierunków rozwoju - Tereny wyłączone z zabudowy).

Z miejsca zatem Sąd stwierdza, że poczynione pomiędzy 3 a 4 wyłożeniem projektu planu przewartościowanie w zakresie korekty przeznaczenia (można rzec "przesunięcia środka ciężkości") większości terenów dotychczas oznaczonych symbolem RM na tereny oznaczone symbolem RM, a także symbolem MN nie naruszało postanowień studium. Do finalnej zmiany sposobu zagospodarowania terenów oznaczonych w studium symbolem MR z terenów zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zachowania m.in. istniejących budynków mieszkalnych na tereny zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej z dopuszczeniem zachowania m.in. istniejącej zabudowy zagrodowej. Dlatego Sąd też zgodził się z organem, że przeznaczenie terenu oznaczonego w planie miejscowym jako teren MR, MN, R odpowiada kierunkowi polityki przestrzennej gminy określonemu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Trzcianka. Przywołane przez skarżącego postanowienia zawarte w § 190 syntezy ustaleń studium nie stanowią dostatecznej podstawy do sformułowania nakazu uznania za preferowaną funkcję wiodącą zabudowy zagrodowej i rolnictwa ekologicznego dla terenów określonych w studium jako wielofunkcyjna zabudowa wiejska.

Podobnie też nieskuteczne były argumenty wskazujące na organicznie terenów zabudowy zagrodowej (pierwotnie tereny RM) poprzez wprowadzenie tejże funkcji w marginalnym zakresie [jeden teren RM, o zasadach zagospodarowania określonych w § 16]. Rada przedstawiła motywy takiego rozwiązania planistycznego. Poza tym postanowienia dotyczące § 16 dotyczą innych gruntów (własności innych podmiotów), położonych na innym obszarze objętym postanowieniami planu miejscowego.

Zarzut dotyczący art. 19 ust. 1 u.p.z.p. również okazał się niezasadny. Organ w tym względzie nie dopuścił się istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Przepis art. 19 u.p.z.p. stanowi, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian (ust. 1). Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą (ust. 2). W niniejszej sprawie, z uwagi na charakter i rozmiar dokonanych korekt projektu planu miejscowego, do których doszło w wyniku uwzględnienia przez organ planistyczny nowych okoliczności, konieczne było ponowienie procedery planistycznej. W sprawie miało miejsce kolejne wyłożenie projektu planu z wyznaczonym terminem zgłaszania uwag do projektu.

Organ zadośćuczynił obowiązkom z art. 17 w związku z art. 19 ust. 1 u.p.z.p., podejmując wystarczające działania umożliwiające zakończenie procedowania nad planem. I jakkolwiek ma rację skarżący, że okoliczności związane z ubieganiem się przez niego o decyzję o warunkach zabudowy mogły utwierdzać go w przekonaniu, że przeznaczenie jego gruntów w projekcie planu jest inne (jak w dotychczasowym wariancie projektu), to jednak miał możliwość zapoznania się z planowanymi zmianami. Po to właśnie skorygowany projekt planu wraz ze sporządzoną prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu, o czym poinformowano społeczność lokalną, aby zainteresowane podmioty mogły się z nim zapoznać i rozważyć zasadność zgłoszenia określonych uwag. To, że w wyznaczonym terminie nie wpłynęły żadne uwagi kwestionujące skorygowane postanowienia projektu planu, nie może świadczyć o braku zaznajomienia społeczności lokalnej z projektem (i zakresem) zmian. Istotne jest to, że prawidłowo ponowiono czynności w procedurze planistycznej w niezbędnym zakresie.

Zdaniem Sądu, organ rzetelnie i przekonująco wyjaśnił, jakie okoliczności towarzyszyły trwającym pracom planistycznym, obejmującym zarówno analizę treści składanych uwag oraz nowe uwarunkowania, jakie w tym czasie zaistniały, a miały zasadniczy wpływ na postać planu. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska organu w tym względzie. Tym bardziej w kontekście informacji zawartych w studium i wniosków, jakie się w związku z tym nasuwają. Takie okoliczności, jak wola mieszkańców wyrażana w treści uwag do projektu planu, a dotycząca zmiany przeznaczenia gruntów rolnych pod zabudowę, jak i uwarunkowania, ustalenia i kierunki polityki przestrzennej przewidziane w studium gminy Trzcianka dla jednostki osadniczej wsi B. znajdują potwierdzenie w dokumentacji planistycznej, a szerzej - w aktach niniejszej sprawy. Organ stwierdził, że wieś B. utraciła już cechy wsi o typowo rolniczym charakterze, na rzecz wsi o charakterze typowo osadniczym.

Z uwagi na lokalizację, wieś przejęła część funkcji miasta Trzcianki, głównie w zakresie mieszkalnictwa. Nie ma żadnych podstaw do zaprzeczenia argumentacji i motywacji wspomnianej korekty postanowień planu w odniesieniu do terenów określonych w studium jako tereny MR. Organ wykonawczy gminy (sporządzający projekt planu miejscowego), ponownie przeanalizował zgromadzone materiały planistyczne, w tym wydane decyzje o warunkach zabudowy i ustalił, że struktura przestrzenna wsi B. ulega transformacjom, wykazując jednocześnie tendencję do minimalizowania terenów rolnych i wśród zabudowy zagrodowej pojawia się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Skoro proporcje terenów rolnych i terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej skupionych wokół centralnego układu urbanistycznego wsi wskazywały, że mieszkalnictwo wypiera rolnictwo (jak wyjaśnił organ, wywoływało to nie tylko konflikty sąsiedzkie, ale również wprowadzało chaos przestrzenny) i następuje transformacja dotychczasowej wsi rolniczej w nierolniczą, to organ planistyczny był zobowiązany do wzięcia takich okoliczności pod uwagę.

Powyższe uwarunkowania miały wpływ na korektę przeznaczenia terenu tworzącego – jak to określił organ – zwartą tkankę zabudowy wiejskiej. W sposób wystarczający ujawnia to również uzasadnienie uchwały w sprawie planu miejscowego, które wskazuje, że wzięto pod uwagę m.in. opracowanie ekofizjograficzne, analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, względy ochrony dotychczasowego zagospodarowania, jaki i jego zmiany. Wyjaśniono również, że sytuowanie nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zachowania istniejącej zabudowy (w tym zabudowy zagrodowej) uwzględnia wymagania ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni. Dlatego też Sąd zgodził się z organem, że przeznaczenie terenu oznaczonego w planie miejscowym jako teren MR, MN, R odpowiada kierunkowi polityki przestrzennej przewidzianemu w studium, jak i mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy.

Wprowadzane w planie miejscowym przeznaczenie poszczególnych terenów, współkształtując zakres wykonywania prawa własności, nie narusza konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji).

Dlatego też określenie funkcji dla terenów MR8 i MR10, na których położone są działki skarżącego nr [...], [...] i [...], spełniało warunki proporcjonalności i mieściło się w zakresie władztwa planistycznego gminy.

To samo tyczy terenów funkcjonalnych MN (tereny MN1-MN31) przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową. Dodatkowo należy podkreślić, że poza zgodnością z kierunkami funkcji zagospodarowania określonymi w studium dla terenów MR ustalenia te w odniesieniu do terenu MN12 (obejmującym częściowo działki nr [...] oraz [...]) są spójne i logicznie wprowadzone, obejmując "pas przydrożny" terenu, wpisując się w układ tworzony przez inne tereny MN i MR (patrz np.: MN8, 9, 10, 22, 24, 25), pozostawiając zaś jako teren rolniczy (R11) obszar poza wspomnianym pasem przydrożnym. Związany z tym przeznaczeniem zakaz realizacji (nowej) zabudowy rolniczej jest oczywista konsekwencją ustalenia takiej funkcji zagospodarowania terenu. Ponadto, w ocenie Sądu wprowadzenie na terenie jednej działki różnych funkcji zagospodarowania terenu jest w tym wypadku konsekwentne (dotyczy wielu innych działek), a przy tym zgodne z prawem.

W tym miejscu należy jeszcze wrócić do kwestii związanej z zachowaniem trybu sporządzania planu miejscowego, jakkolwiek łączy się to właśnie z powyżej przedstawionymi kwestiami dotyczącymi przeznaczenia w planie miejscowym i funkcji zagospodarowania terenów określonych w studium jako wielofunkcyjna zabudowa wiejska (MR).

Przepis art. 17 pkt 2 u.p.z.p. stanowi, że organ wykonawczy po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zawiadamia, na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. Natomiast art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. wskazuje do jakich podmiotów organ występuje o opinie o projekcie planu, zaś art. 17 pkt 6 lit. b (tiret drugie) u.p.z.p. przewiduje uzgodnienie projektu planu z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych.

Z kolei art. 5a ust. 1 ustawy z 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (aktualnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 183) stanowi, że organy administracji rządowej w województwie oraz organy samorządu terytorialnego zasięgają opinii właściwej miejscowo izby o projektach aktów prawa miejscowego dotyczących rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych, z wyjątkiem przepisów porządkowych.

Zdaniem Sądu art. 5a ust. 1 ustawy o izbach rolniczych nie dotyczy projektów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem odnosi się on do projektów aktów prawa miejscowego dotyczących "rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych", a nie wszystkich gruntów użytkowanych rolniczo. Przepis art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p., dotyczący opiniowania projektu planu, nie zawiera też takiego rozwiązania, jak przywołany art. 17 pkt 6 lit. b, który wskazuje na obowiązek uzgodnienia projektu planu z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 2701/16 (dostępnym jw.), obowiązek współdziałania organów samorządu gminy w procedurze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ustanawiać przepisy ustaw. Obowiązek ten z przepisów ustawy musi wynikać expressis verbis.

Nie można tego obowiązku wyprowadzić w drodze wykładni. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy ładu przestrzennego. To, że izby rolnicze opiniują projekty aktów prawa miejscowego dotyczących rolnictwa nie wynika opiniowanie aktów prawa miejscowego dotyczących ładu przestrzennego gminy.

Poza tym opisane wcześniej uwarunkowania prawne oraz okoliczności faktyczne i motywacje organów gminnych wskazują na to, że na terenach określonych w studium jako wielofunkcyjna zabudowa wiejska następują przekształcenia, przesunięcie w ramach wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej zagospodarowania w kierunku zabawowy mieszkaniowej (jednorodzinnej). W ocenie Sądu postanowienia planu miejscowego nie dotyczą dziedziny rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych na tym terenie, co jest zgodne z kierunkami polityki przestrzennej gminy ujawnionymi w studium oraz z uwarunkowaniami faktycznymi (rozwój zabudowy mieszkaniowej na terenach określnych w studium jako MR). W toku postępowania planistycznego nie było potrzeby wystąpienia o opinię do właściwej izby rolniczej. Dlatego też niezasadny jest zarzut naruszenia. 5a ust. 1 ustawy o izbach rolniczych, a w konsekwencji naruszenia trybu sporządzania planu (art. 17 pkt 2 i 6 u.p.z.p.).

Idąc dalej, Sąd stwierdza, że co do zasady uprawnione było stanowisko wyrażone w uzasadnieniu uchwały, że przy określaniu przeznaczenia i funkcji zagospodarowania terenu interes prywatny równoważony był interesowi publicznemu. Nie można jednak tego samego powiedzieć o ograniczeniach i zakazach wynikających z brzmienia przepisów § 13 ust. pkt 5 i § 29 § 1 pkt 1 planu.

Przepis § 29 ust. 1 pkt 1 planu przewiduje dla terenów funkcjonalnych R (R1-R27) przeznaczenie pod tereny rolnicze z zakazem zabudowy budynkami.

Zdaniem Sądu, ustanawiając przedmiotowy zakaz nie wyjaśniono, dlaczego wprowadzono tak daleko idące ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, jak obowiązujący na terenie R11 zakaz zabudowy (wszelkimi) budynkami. Istnieją zatem uzasadnione wątpliwości, czy w tym zakresie działanie organu planistycznego spełniało wymóg przedstawienia sposobu realizacji postulatu wynikającego z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., czyli uwzględnienia prawa własności. Tym bardziej, że skoro zaskarżona uchwała jest reakcją na znane organom gminy zamierzenie inwestycyjne właściciela nieruchomości, uzasadnienie planu miejscowego powinno wyjaśniać jakie względy przesądziły o tym, że ustalono ograniczenia w zabudowie terenów rolnych co do możliwości realizacji (nowych) budynków, w tym przecież i zabudowań inwentarskich.

W konsekwencji Sąd uznał, że w tym zakresie nie zrealizowano wymogu ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, jak również bez dostatecznego uzasadnienia ograniczono możliwość użytkowania terenu, którego przeznaczenie jest zgodne z postanowieniami studium, które dla terenów MR nie sygnalizuje konieczności rozważenia wprowadzenia tak daleko idącego zakazu, który istotnie ogranicza możliwości rolniczego wykorzystania gruntu, w tym pod zabudowę zagrodową. Nie są to bowiem tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, o których mowa w pkt 10. Kierunków rozwoju - Tereny wyłączone z zabudowy. Przedmiotowe postanowienie planu miejscowego okazało się zbyt daleko idącym ograniczeniem prawa własności skarżącego w postaci zakazu zabudowy, który dotyczy możliwości lokalizacji jakichkolwiek budynków na terenie R11.

Zdaniem Sądu, wobec takich postanowień planu miejscowego części nieruchomości skarżącego objęte dyspozycją przepisu § 29 wprawdzie zachowały w planie miejscowym przeznaczenie rolnicze, jednakże bez odpowiednio ważnych racji wynikających z interesu publicznego ograniczono możliwość pełnego wykorzystania tych gruntów do celów rolniczych. Tym bardziej nie ma co do tego wątpliwości w kontekście ujawnionych zamierzeń inwestycyjnych skarżącego.

Jeszcze raz należy podkreślić, że ocena wprowadzonych w planie miejscowym ograniczeń prawa własności nieruchomości musi być każdorazowo poprzedzona rozważeniem trzech kwestii: 1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności);

1. 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności);
2. 3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto). Z powyższych reguł ustawowych i konstytucyjnych wynika, że organy gminy, wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym – i odwrotnie (tak NSA w wyroku z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2677/20, dostępnym jw.).

Środowisko jest dobrem wspólnym i jednocześnie ochrona środowiska jest celem publicznym. Ochronie środowiska i zdrowia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje zatem taka sama ochrona prawna, jak prawu własności. Konsekwencją obowiązywania zasady proporcjonalności w planowaniu przestrzennym jest konieczność każdorazowego wykazania przy ograniczaniu praw i wolności (w tym ingerowaniu w prawo własności), że w inny sposób nie można zapewnić ochrony środowiska oraz że w danej konkretnej sytuacji dobro środowiska i zdrowia ludzi przeważa nad interesem prywatnym, a także że zastosowane instrumenty prawne przewidziane w planie miejscowym są najmniej uciążliwe dla podmiotu prawa czy wolności. W ramach realizacji uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności w ingerowaniu w prawa podmiotów prywatnych i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności i ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (patrz: wyrok NSA z 14 marca 2018 r., II OSK 1281/16, dostępny jw.).

Zdaniem tutejszego Sądu, z całokształtu postanowień zakwestionowane planu miejscowego wynika, że Rada wprowadziła dla należących do skarżącego nieruchomości o przeznaczeniu rolnym takie ograniczenia w wykorzystaniu i zagospodarowaniu, które w praktyce stanowią istotne ograniczenie w zakresie korzystania z zagospodarowania nieruchomości, zgodnego z ich rolniczym przeznaczeniem. To zaś w zasadzie wykluczałoby ich racjonalne zagospodarowanie na takie cele jak zabudowa zagrodowa (mimo że na sąsiednich terenach MN12 można realizować zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) czy nieintensywna produkcja zwierzęca (wymagająca realizacji budynku inwentarskiego). Można oczywiście domniemywać w tym zakresie danie prymatu względom ochrony interesu publicznego i lokalnego (ochrona terenów mieszkaniowych i środowiska, ukierunkowanie zagospodarowania wsi na budownictwo jednorodzinne). Niemniej jednak podane przez Radę motywy takich rozwiązań planistycznych, w kontekście całokształtu okoliczności sprawy, nie stanowiły o odpowiednim wyważeniu wartości podlegających uwzględnieniu i ochronie w ramach stanowienia porządku przestrzennego gminy.

Z całą pewnością nie stanowi podstawy do wprowadzenia takiego zakazu określony w studium gminnym kierunek zagospodarowania terenów wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej, na których znajdują się grunty skarżącego.

Takie działanie narażało Radę na zarzut nadużycia władztwa planistycznego w zakresie, w jakim organ ograniczył sposób zagospodarowania (poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu realizacji budynków) w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem R11. Zgromadzony materiał procesowy nie przedstawia w tym względzie wymaganych odpowiedzi, mimo że niezbędne było należyte wyjaśnienie dokonanego przez organ gminy wartościowania. Ochronę interesu publicznego (lokalnego) można bowiem było rozważyć poprzez wprowadzenie mniej dotkliwych instrumentów, jak chociażby wprowadzenie zakazu realizacji określonych przedsięwzięć, względnie ograniczenie ich skali. Tego rodzaju rozwiązanie wprowadzono zresztą w zakresie ochrony środowiska w § 7 ust. 1 pkt planu poprzez ustanowienie ogólnego zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (ze wskazanymi wyjątkami).

Co się tyczy rozwiązania wprowadzonego w § 13 planu dla terenów funkcjonalnych MR (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zachowania istniejącej zabudowy zagrodowej MR1-MR37) należy zauważyć, że uczyniono to niekonsekwentnie i nieprzejrzyście w odniesieniu do zasad zagospodarowania określonych w § 13 ust. 1 pkt 5. Z tego ostatniego przepisu należy bowiem wywieść takie ograniczenie w możliwości realizacji nowej zabudowy rolniczej, które nie spełnia standardów prawidłowej legislacji. Tym samym prowadzić może do istotnych wątpliwości co do dopuszczalnych prawem miejscowym możliwości zagospodarowania terenów MR8 i MR10 obejmujących kilka działek skarżącego (działki nr [...], [...] oraz działkę nr [...] już zabudowaną budynkiem mieszkalnym, budynkiem gospodarczym i budynkiem inwentarskim).

W § 13 planu z jednej strony pozwolono na zachowanie sposobu zagospodarowania terenu jako zabudowy zagrodowej gospodarstwa rolnego, jak również istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych i niemieszkalnych w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej oraz w zabudowie zagrodowej (łącznie czytane pkt 2 i 3). Ponadto przewidziano możliwość realizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a także budynków niemieszkalnych, uzupełniających zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, takich jak: budynki gospodarcze, garażowe, gospodarczo-garażowe (pkt 4). Przy czym dopuszczono odpowiednie stosowanie pkt 4 do budynków oraz budowli rolniczych w zabudowie zagrodowej gospodarstwa rolnego, o ile nie spowoduje to powiększania obszaru zabudowy zagrodowej kosztem terenów mieszkaniowych (pkt 5). Zarazem w pkt 6 odrębnie stwierdzono, że dopuszcza się zachowanie istniejących budynków służących produkcji rolniczej (w zabudowie zagrodowej gospodarstwa rolnego) z możliwością ich przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy z uwzględnieniem odpowiednich ustaleń dla terenu RM.

Z powyższego wynika, że nie wprowadzono bezwzględnego zakazu lokalizacji nowej zabudowy zagrodowej (a szerzej rolniczej) na terenie MR. W tym zakresie skarżący się myli. Niemniej jednak warunki realizacji nowej zabudowy rolniczej na tym terenie zostały tak niejednoznacznie ustalone, że nie jest możliwe ich prawidłowe zidentyfikowanie. Samo odwołanie się w treści § 13 ust. 1 pkt 5 planu do warunków określonych w § 13 ust. 1 pkt 4 nie budzi zastrzeżeń, jednakże użycie w § 13 ust. 1 pkt 5 zwrotu "o ile nie spowoduje to powiększania obszaru zabudowy zagrodowej kosztem terenów mieszkaniowych" nie pozwala na jednoznaczne określenie treści tego przepisu i ustalenie, w jakich warunkach dopuszczalna jest realizacja nowej zabudowy rolniczej. Podjęta przez organ próba przedawnienia wykładni tego przepisu w odpowiedzi na skargę była nieskuteczna.

Nie sposób jednoznacznie zidentyfikować i rozgraniczyć sytuacji, w których ten rodzaj zabudowy powodowałby "powiększania obszaru zabudowy zagrodowej kosztem terenów mieszkaniowych" i takich, w których taka zabudowa byłaby dopuszczalna. Odsyłanie w tym zakresie do analizy danych z ewidencji gruntów i budynków jest niedopuszczalne. W istocie nie wiadomo, w jakich sytuacjach powiększanie obszaru zabudowy zagrodowej nie następowałoby kosztem terenów mieszkaniowych. Tymczasem treść przepisu powinna jednoznacznie identyfikować zakres jego stosowania i dopuszczalny sposób zagospodarowania terenu.

Zasady techniki prawodawczej § 6 w zw. z § 143 stanowią, że przepisy aktów prawa miejscowego redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy.

Naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje natomiast wówczas, gdy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny wprowadza dany przepis z naruszeniem zasady konstytucyjnej. Zasada pewności (zatem i określoności) prawa wywodzona jest zaś z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji). Znajduje ona swoje zastosowanie przy wprowadzaniu przepisów lokalnych, które wyznaczają zakresy wykonywania praw i wolności, a w szczególności prawa własności. W akcie prawa miejscowego niedopuszczalne jest stosowanie zwrotów niejasnych, niejednoznacznych, niedookreślonych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1046/19, dostępny jw.). Takie działanie stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W konsekwencji naruszenie w akcie prawa miejscowego uregulowań zawartych w zasadach techniki prawodawczej skutkuje stwierdzeniem nieważności tego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1152/19, dostępnym jw.).

Podsumowując, sądowa ocena wprowadzonych w planie miejscowym ograniczeń prawa własności nieruchomości i zakazów zabudowy na terenie oznaczonym symbolami MR8 i MR10 (§ 13 ust. 1 pkt 5) oraz R11 (§ 29 ust. 1 pkt 1) doprowadziła – w powyżej przedstawionym zakresie – do negatywnych odpowiedzi na trzy wcześniej postawione pytania: 1) wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu uchwały, wprowadzona regulacja – ze względu na swój rygoryzm (§ 29 ust. 1 pkt 1) i niespójność (§ 13 ust. 1 pkt 5) – nie jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez Radę skutków w zakresie rozwoju terenów mieszkalnictwa w ramach wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej bez naruszania zasady ważenia interesu publicznego i prywatnego chronionego prawem interesu właścicieli gruntów objętych ograniczeniami;

1. 2) regulacja ta nie jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana – organ nie wykazał tego w toku procesu planistycznego ani w postępowaniu sądowym;
2. 3) w takich warunkach efekty wprowadzanej regulacji (wyżej omówionych ograniczeń i zakazów) pozostają w dysproporcji do ciężarów (ograniczeń w użytkowaniu i zagospodarowaniu nieruchomości) nakładanych na obywatela.

Przede wszystkim Rada nie wykazała, dlaczego wprowadzono tak daleko idące ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, jak zakaz lokalizacji jakichkolwiek budynków na terenie R11, mimo że akcentowała wskazane w studiu kierunki zagospodarowania dla przestrzeni wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej (w tym właśnie zagrodowej). Można zatem uznać, że dla celów ochrony innych wartości (interesu lokalnego mieszkańców, priorytetowi rozwoju terenów mieszkalnictwa na terenach wiejskich jednostek osadniczych czy ochrony środowiska) organ bez wykazania konieczności takiego działania wyszedł zbyt daleko na przedpole ochrony tychże dóbr, całkowicie poświęcając w tym celu interes prywatny, tj. indywidualny interes właścicieli gruntów znajdujących się na obszarze objętym planem miejscowym, w tym skarżącego jako właściciela gruntów rolnych. W ten sposób organ stanowiący gminy uchwalił plan miejscowy bez należytej realizacji wymogu wynikającego z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., czyli uwzględnienia prawa własności.

Uzasadnienie planu miejscowego (motywy podjęcia uchwały powiązane z pozostałą dokumentacją planistyczną) powinno wyjaśniać, jakie ważne, racjonalne względy przesądziły o tym, że ustalono znaczące ograniczenia w zabudowie terenów rolnych. Tak się jednak nie stało, jak to zostało wykazane w przedstawionych wcześniej rozważaniach.

W konsekwencji należało w powyższym zakresie przypisać Radzie istotne naruszenie zasad sporządzania aktu prawa miejscowego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 art. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., wynikające z uchybienia zasadom określnym w art. 2, art. 31 ust. 2 i 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji. Z przywołanych przepisów konstytucyjnych i ustawowych wynika, że określane w planie miejscowym warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.) muszą być usprawiedliwione. Przy tym powinny być wprowadzane z poszanowaniem zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji) – bez uznaniowego faworyzowania interesów jednych obywateli ponad interesy drugich. Zatem ich zastosowanie powinno być przekonująco uzasadnione na etapie projektu planu miejscowego sporządzanego stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p.

W toku procedury planistycznej i na etapie postępowania sądowego, pomimo – co też należy podkreślić – współpracy organu w celu wszechstronnego przedstawienia istotnych okoliczności niniejszej sprawy, Rada nie zdołała wykazać, że przy uchwalaniu przedmiotowego planu w pełni zrealizowano wymóg ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, a tym samym – czy działaniem legalnym było daleko idące ograniczenie prawa własności skarżącego, w szczególności w postaci wprowadzenia w § 29 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego zakazu zabudowy, który dotyczy lokalizacji budynków na terenach funkcjonalnych oznaczonych w planie miejscowym symbolem R (tereny rolnicze R1-R27). W takich warunkach ustalenia dotyczące przeznaczenia gruntów skarżącego znajdujących się na terenie R11 oraz zasad ich zabudowy i zagospodarowania należało uznać za nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności w zakresie możliwości użytkowania i zabudowy nieruchomości.

Podobnie nieproporcjonalnym rozwiązaniem – a przy tym naruszającym zasady formułowania przepisów i redagowania aktów prawnych – było ograniczenie możliwości zabudowy terenów funkcjonalnych MR (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zachowania istniejącej zabudowy zagrodowej MR1-MR37) poprzez zawężenie możliwości realizacji nowych budynków i budowli w zabudowie zagrodowej (§ 13 ust. 1 pkt 5).

W konsekwencji niezbędne stało się stwierdzenie nieważności części postanowień zaskarżonej uchwały wskazanych w § 13 ust. 1 pkt 5 i § 29 ust. 1 pkt 1 w zakresie odnoszącym się do wskazanych w sentencji wyroku i umotywowanych w uzasadnieniu tego wyroku. Wyeliminowanie, ze względu na dostrzeżoną niezgodność z prawem, tylko części postanowień zakwestionowanego aktu prawa miejscowego wynikało z faktu, że postanowienia te (ograniczenia i zakazy) dotyczyły terenów funkcjonalnych, na których położone są działki skarżącego. Rozstrzygnięcie to uwzględniało zatem granice sprawy, gdyż dotyczyło tych postanowień, które dotyczą gruntów skarżącego, jednakże przy stwierdzaniu nieważności przedmiotowej uchwały planistycznej Sąd nie mógł jedynie poprzestać na zakresie orzeczenia obejmującym wyłącznie działki skarżącego czy też same tylko tereny MR8 i MR10 oraz R11. Takie rozwiązanie spowodowałoby negatywne konwencje dla porządku przestrzennego obowiązującego na terenie wsi B..

Ograniczenie obowiązywania przepisów, co do których Sąd stwierdził częściową nieważność uchwały wyłącznie do nieruchomości skarżącego, względnie tylko do powyżej wskazanych terenów nie byłoby rozwiązaniem pozwalającym na prawidłowe funkcjonowanie planu w obrocie prawnym. Naruszałoby to bowiem zasadę pewności prawa wynikającą z realizację zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) przy wykonywaniu postanowień planu miejscowego. Ponadto budziłoby również wątpliwości co do respektowania zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), skoro inni adresaci zakwestionowanych norm planu, będący w podobnej sytuacji jak skarżący, musieliby stosować się do przepisów, co do których Sąd obiektywnie stwierdził ich zakresową nieważność. Z drugiej strony – jak już wspomniano – nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nie domagał się tego zresztą i sam skarżący.

Tym bardziej, że pochopne wyeliminowanie całości (lub większego zakresu postanowień) przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego rodziłoby negatywne skutki dla całej wspólnoty lokalnej (a zatem również dla skarżącego), w tym niebezpieczeństwa związane ze wspomnianymi przez organ w odpowiedzi na skargę regulacjami prawnymi (patrz: art. 4, art. 6 i art. 15 ust.

8) ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 724). Trzeba bowiem mieć na uwadze upływ okresu karencji, w którym dopuszcza się uchwalanie planów miejscowych przewidujących lokalizację budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, na podstawie przepisów dotychczasowych (a zatem bez zachowania rygorystycznych odległości określonych w art. 4).

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. Z kolei w pozostałym zakresie skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. została oddalona (pkt II wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynik sprawy i wniosek strony skarżącej. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis od skargi (300 zł) oraz koszty związane z ustanowieniem i wynagrodzeniem adwokata, tj. 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) i 17 zł opłaty od pełnomocnictwa.