Uzasadnienie
4/II SA/Po 1198/02
Na wniosek P. B. Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej [...].03.2002r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie o wypłatę równoważnika mieszkaniowego za rok 2001. Dnia 21.03.2002r. w/w organ podjął decyzję odmawiającą P. B. prawa do otrzymywania równoważnika pieniężnego. Jako podstawę materialnoprawną wskazano art. 39 ustawy z 22.06.1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86, poz. 433 z późn. zm.) oraz § 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 19.03.1996r. w sprawie ekwiwalentu konserwacyjnego oraz równoważnika mieszkaniowego przysługujących osobom uprawnionym do osobnych kwater stałych i najemcom lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 37, poz. 165 ze zm.). Jako motywy rozstrzygnięcia wskazano fakt, iż Skarżący nie należy do żadnej grupy osób, wymienionych w § 7 w/w rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej, którym równoważnik w myśl cytowanych przepisów przysługuje.
Zajmuje lokal w oparciu o umowę najmu, zawartą na czas nieoznaczony, tymczasem równoważnik pieniężny przysługuje osobie "uprawnionej, zajmującej lokal mieszkalny wynajęty za który żołnierz otrzymuje świadczenie finansowe z tytułu zwrotu kosztów najmu". W uzasadnieniu decyzji organ sformułował supozycję co do zgodności zastosowanego § 7 w/w rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 19.03.1996r. w sprawie ekwiwalentu konserwacyjnego oraz równoważnika mieszkaniowego przysługujących osobom uprawnionym do osobnych kwater stałych i najemcom lokali mieszkalnych z art. 39 ust. 1 ustawy z 22.06.1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej.
W odwołaniu P. B. zarzucił w/w decyzji rażące naruszenie art. 39 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.
Dyrektor Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia 18.04.2002r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, powołując się na te same argumenty, co organ I instancji.
W skardze wniesionej do NSA [...].05.2002r. P. B. zarzuca decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z [...]..04.2002r. naruszenie art. 39 ustawy z 22.06.1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i wnosi o jej uchylenie jak i poprzedzającej ją decyzji z [...].03.2002r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący załącza kopię wyroku NSA z 23.04.1998r. sygn. akt I SA 1626/97 (LEX nr 45843). W wyroku tym NSA stwierdza, że § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 19.03.1996r. w sprawie ekwiwalentu konserwacyjnego oraz równoważnika mieszkaniowego przysługujących osobom uprawnionym do osobnych kwater stałych i najemcom lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 37, poz. 165 ze zm.) wykracza poza upoważnienie zawarte w art. 39 ust. 3 ustawy z 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86, poz. 433 z późn. zm.).
W odpowiedzi na skargę Organ II instancji wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sąd zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uwzględnił dwa stany prawne: stan prawny obowiązujący w dniach wydania decyzji organu I instancji i organu II instancji oraz stan prawny obowiązujący po 1.07.2004r., tj. po wejściu w życie ustawy zmieniającej ustawę o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 ze zm., zwanej dalej Nowelą).
Dokonując kontroli w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniach wydania obu decyzji, Sąd stwierdza, iż zarówno decyzja zaskarżona jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo materialne. Mimo, że powołują się na art. 39 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86, poz. 433 ze zm. - zwanej dalej Ustawą) i § 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 19.03.1996r. w sprawie ekwiwalentu konserwacyjnego oraz równoważnika mieszkaniowego przysługujących osobom uprawnionym do osobnych kwater stałych i najemcom lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 37, poz. 156 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem MON), to podjęte zostały w wyniku bezpośredniego zastosowania § 7 rozporządzenia MON, któremu zdaniem Sądu należy odmówić przymiotu legalności. Powyższe decyzje należało zatem uchylić mając na uwadze również ochronę obiektywnego porządku prawnego.
Na ocenę decyzji organu I i organu II instancji pod kątem zgodności z obowiązującym prawem nie ma wpływu fakt uchylenia art. 39 Ustawy na mocy ustawy zmieniającej z dnia 01.07.2004r., zw. Nowelą. Regulacja Noweli tworzy natomiast nowy porządek prawny dla rozstrzygania spraw w przedmiocie równoważnika mieszkaniowego. Na mocy art. 29 Nowela zachowała moc obowiązującą rozporządzenia MON jak i innych przepisów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień uchylonych lub zmienionych Ustawą do czasu zastąpienia ich nowymi, nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2005r. Uchwalenie Noweli, poprzez zmianę Ustawy, wpływa jednakże na zakres stosowania rozporządzenia MON i rozumienie treści jej rozwiązań prawnych. Poza tym Nowela zawiera przepisy przejściowe, między innymi dotyczące orzekania w sprawie równoważnika mieszkaniowego, o którym mowa w art. 39 Ustawy (art. 26 Noweli).
Motywy rozstrzygnięcia Sądu są następujące.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie jej zgodności z prawem. Sędziowie są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom, jak stanowi art. 178 ustawy z dnia 02.04.1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483, sprost. (Dz. U. 2001, nr 28, poz. 319)). W/w przepis Ustawy Zasadniczej uzasadnia pogląd, wg którego sądy są uprawnione do kontroli legalności rozporządzeń wykonawczych "pod kątem widzenia ich zgodności z ustawami". Tezę taką sformułował NSA m.in. kontrolując prawidłowość decyzji podjętych na podstawie § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia MON, a więc rozporządzenia, które pozostaje w obszarze kontroli orzekającego w niniejszej sprawie Sądu (wyrok z 23.04.1998r., sygn. akt I S.A. 1626/97, LEX nr 45843). Sędziowie sądu administracyjnego mają prawo a nawet obowiązek odmowy zastosowania w konkretnej sprawie takiego wadliwego podustawowego aktu normatywnego, który nie spełnia wymogów określonych przepisami Konstytucji (J. Świątkiewicz, Naczelny Sąd Administracyjny.
Komentarz do Ustawy, Wydanie II, Zakamycze 2001, str. 47 i 120). Kryterium legalności określa art. 92 Konstytucji. W myśl ust. 1 art. 92 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.
Oceniając legalność § 7 rozporządzenia MON Sąd stwierdził, iż przepis ten nie jest zgodny z art. 39 ust. 1 Ustawy, obowiązującym w czasie wydania zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. W myśl art. 39 ust. 1 "osobom uprawnionym, niezależnie od rodzaju zajmowanego lokalu mieszkalnego, przysługuje równoważnik mieszkaniowy". Ustęp 2 w/w przepisu wskazywał na przesłankę negatywną zastosowania dyspozycji normy zawartej w ust. 1, która nie zachodzi w rozważanej sprawie. Zatem w myśl art. 39 ust. 1 jedynym kryterium, od jakiego uzależnione jest otrzymywanie równoważnika, jest posiadanie statusu osoby uprawnionej, tj. takiej o której mowa w art. 24 Ustawy. Jeżeli zatem żołnierza można było uznać za osobę uprawnioną w myśl obowiązujących przepisów, to przysługiwało mu uprawnienie określone w art. 39 Ustawy. Zdaniem Sądu P. B. należał w dniach orzekania przez organ I Instancji i II Instancji do osób uprawnionych.
Wynika to z treści obowiązującego wówczas art. 24 Ustawy. W myśl tego przepisu osobami uprawnionymi (poza innymi osobami) są żołnierze zawodowi, o których mowa w art. 22 ust. 1 i 3. Osobom uprawnionym zaś, art. 39 ust. 1 Ustawy zapewnia prawo do równoważnika mieszkaniowego "niezależnie od rodzaju zajmowanego lokalu mieszkalnego".
Art. 39 ust. 3 Ustawy upoważniał Ministra Obrony Narodowej do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad ustalania wysokości i trybu przyznawania równoważnika mieszkaniowego. W wykonaniu delegacji Minister Obrony Narodowej wydał 19.03.1996r. rozporządzenie w sprawie ekwiwalentu konserwacyjnego oraz równoważnika mieszkaniowego przysługujących osobom uprawnionym do osobnych kwater stałych i najemcom lokali mieszkalnych.
W §7 w/w rozporządzenia określone zostało przeznaczenie równoważnika pieniężnego (ust.
1) oraz wskazany został krąg osób uprawnionych do tego świadczenia przez wyliczenie "rodzajów zajmowanych lokali mieszkalnych" (ust. 2). Nie każda więc osoba uprawniona w rozumieniu art. 24 Ustawy może być adresatem normy zawartej w §7 rozporządzenia MON. W odniesieniu do cytowanego tu przepisu wykonawczego należy zatem stwierdzić, że jego materia przekracza zakres delegacji ustawowej; nie znajduje oparcia ani w upoważnieniu do określenia szczegółowych zasad ustalania wysokości równoważnika, ani w upoważnieniu do określenia trybu jego przyznawania. Zaś treść §7 jest sprzeczna z treścią normy zawartej w art. 39 Ustawy, bo zawęża krąg osób uprawnionych. W tym miejscu można powtórzyć tezę sformułowaną w cytowanym wcześniej wyroku NSA: "takiego przepisu nie można uznać za powszechnie obowiązujące źródło prawa, a co za tym idzie nie może być podstawą decyzji".
Wracając do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, iż Skarżący P. B. był w dacie orzekania objęty zakresem regulacji Ustawy, nie mieścił się natomiast w kręgu adresatów §7 rozporządzenia MON.
Decyzje podjęte w sprawie Skarżącego, które indywidualizują i konkretyzują wyłącznie normę zawartą w §7 rozporządzenia MON, w świetle powyższych wywodów co do legalności tego przepisu nie mogą być utrzymane w obrocie prawnym. Naruszony został nakaz pierwszeństwa wynikający z hierarchii norm prawnych. (lex superior derogat legi inferiori). Ochrona obiektywnego porządku prawnego, na który składają się w szczególności hierarchia norm i reguły wykładni (orzeczenie TK z 03.12.1996r., K25/95, OTK 1996/6/52) uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Rozpoznając ponownie sprawę organ właściwy orzekać będzie wg obowiązującego stanu prawa, uwzględniając regulację ustawy z 16.04.2004r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203). Nowela w art. 26 normuje kwestie regulowane wcześniej uchylonym art. 39 Ustawy. Nowe unormowanie w sposób całościowy określa zasady przyznawania równoważnika mieszkalnego, wskazując osoby uprawnione oraz sytuacje, w których to uprawnienie do świadczenia przysługuje a także zasady ustalania wysokości w/w równoważników. W istocie nowe rozwiązanie przejmuje unormowanie zawarte w §7 obowiązującego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej, derogując tym samym ten przepis. Jest to jednak całkiem inny stan prawny; w czasie orzekania w sprawie P. B. §7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej był niezgodny z art. 39 Ustawy, aktualnie podstawami prawnymi rozstrzygnięcia w tej sprawie są przepisy ustawowe: art. 26 Noweli oraz właściwe przepisy Ustawy w brzmieniu nadanym Nowelą.
Z wymienionych wyżej przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 152, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej upsa) w związku z art. 97 § 1 ustawy z 30.08.2002 Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia 21.03.2002r. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 upsa. Przepisu art. 152 tej ustawy przy tym nie zastosowano, uznając orzekanie w sprawie wykonalności decyzji za bezprzedmiotowe.
/-/M. Dybowski /-/ J. Stankowski /-/ B. Popowska
MK