Uzasadnienie
Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w G. zawarło w 1993 r. z R. K., M. M. i G. B. umowy o przebudowę budynku magazynowego położonego w G. przy ul. [...] na lokale mieszkalne. Inwestorzy mieli dokonać przebudowy poszczególnych lokali na własny rachunek i objąć przebudowane lokale po uzyskaniu decyzji o przydziale.
Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...]r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 59 ust. 5 w zw. z art.57 ust. 4, art. 55 ust. 1 pkt 3 i art. 103 ust. 1 prawa budowlanego z 1994 r. – odmawiającą udzielenia Miejskiemu Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w G. pozwolenia na użytkowanie trzech lokali mieszkalnych, urządzonych w samowolnie przebudowanym budynku magazynowym.
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 grudnia 1997 r. sygn. II SA/Po 711/97 uchylił obie te decyzje. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r., do obiektów, których budowę zakończono – jak w niniejszej sprawie – przed dniem 1 stycznia 1995 r. – stosuje się przepisy dotychczasowe, to znaczy przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). W postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowanego należy rozważyć, czy zachodzi podstawa nakazania rozbiórki skutków samowolnej adaptacji (art. 37). "Brak takich podstaw stanowiłby drogę do wydania nakazów określonych w art. 40 prawa budowlanego z 1974 r., to jest wykonania przeróbek lub zmian niezbędnych do doprowadzenia obiektów do stanu zgodnego z przepisami, czemu nie odpowiadały wydawane dotąd nakazy zebrania odpowiednich dokumentacji.
Dopiero po wykonaniu określonych nakazów aktualna stać się może kwestia oceny wniosku o pozwolenie na użytkowanie ocenianego na podstawie art. 32 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r." (pomyłka pisarska – powinien być powołany art. 42, a nie art. 32).
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta G. decyzją z dnia [...]r. – wydaną na podstawie art. 42 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. – udzielił M. i M. M. pozwolenia na użytkowanie lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się na poddaszu budynku mieszkalnego położonego w G. przy ul. [...].
W uzasadnieniu stwierdził, że postępowanie w sprawie samowolnej zmiany użytkowania części magazynowej budynku na cele mieszkalne przeprowadził Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego. Tenże organ na potrzeby prowadzonego postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie lokalu nr [...] stwierdził w piśmie z dnia [...] lipca 2002 r., że M. i M. M. dokonali przebudowy istniejącego stropu międzykondygnacyjnego, w związku z czym nie jest wymagane wykonywanie ekspertyzy budowlanej. Uznał też, że przedmiotowy lokal spełnia warunki techniczne dotyczące wentylacji pomieszczeń wymagane postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] stycznia 2001 r. Zarzuty właścicieli lokalu [...] (usytuowanego pod lokalem nr [...]) R. i Z. K. dotyczące wytrzymałości i akustyki stropu pomiędzy lokalami [...] i [...] – w ocenie organu orzekającego stały się bezprzedmiotowe, bowiem inwestorzy – małżonkowie M. dokonali przebudowy stropu, między innymi zastąpili posadzki cementowe podłogą drewnianą. Potwierdziły to oględziny mieszkania przeprowadzone [...] grudnia 2002 r.
Z kolei ekspertyza budowlana z dnia [...] lutego 1999 r. wykonana przez rzeczoznawcę budowlanego prof. dr hab. inż. W.L. nie stwierdza zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia użytkowaniem przedmiotowego lokalu mieszkalnego oraz całego budynku.
R. i Z. K. w odwołaniu od tej decyzji zarzucili, że "decyzja opiera się wyłącznie na pisemnej informacji z dnia [...] listopada 2003 r. dostarczonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w G. oraz na przypuszczeniach i domniemaniach w/w PINB. (...) Mimo braku decyzji PINB o zakończeniu postępowania, Starosta G. udzielił pozwolenia na użytkowanie lokalu nr [...]". Nadto nie zostały spełnione trzy warunki określone przez organy sanitarne.
Wojewoda W. tych zarzutów nie uwzględnił i decyzją dnia [...]r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wskazał, że uruchomiona decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...]r. nr [...] procedura zobowiązująca MPGKiM w G. do przedłożenia ekspertyzy technicznej oraz wykonania przebudowy klatki schodowej umożliwiła zalegalizowanie pozwolenia na użytkowanie mieszkań nr [...] i [...].
Co do przedmiotowego lokalu mieszkalnego nr [...], którego użytkownikiem jest M.M. stwierdzono naruszenie warunków technicznych dotyczących wysokości pomieszczeń oraz odstąpienie od wykonania podłoża (stropu między II piętrem i poddaszem) według projektu technicznego i wykonanie podłoża betonowego.
Uchybienia te zostały usunięte. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] czerwca 2000 r. upoważnił Starostę G. do wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych dotyczących wysokości pomieszczeń a Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaopiniował pozytywnie proponowaną wysokość (średnio 210 cm) pod określonymi warunkami dotyczącymi zapewnienia prawidłowej izolacji akustycznej i cieplnej stropów i ścian oraz utrzymania dopuszczalnych wartości emisji hałasu i drgań wynikających ze szczególnych przepisów odnoszących się do użytkowania mieszkań.
Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po dokonaniu oględzin lokalu nr [...] i uzyskaniu od Firmy Budowlanej "A" oświadczenia o wykonaniu prac remontowych, wystąpił dnia [...] grudnia 2002 r. do Starosty Powiatowego z pismem, w którym potwierdził skucie i usunięcie podłoża betonowego oraz wykonanie posadzek w lokalu nr 8 zgodnie z dokumentacją techniczną.
Wyraził też stanowisko, że wykonanie ekspertyzy akustycznej wydaje się bezprzedmiotowe.
Wykonanie podłogi drewnianej w lokalu nr [...] potwierdziły oględziny przeprowadzone w dniu [...] grudnia 2002 r. przez przedstawiciela Wydziału
Architektury i Budownictwa Starostwa G..
Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej do Sądu przez R. i Z. K.. Skarżący opisali działania podjęte przez organy nadzoru budowlanego i organy architektoniczno-budowlane po ujawnieniu samowolnej zmiany użytkowania pomieszczeń w budynku gospodarczym na lokale mieszkalne i wyrazili przekonanie, że po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 12 grudnia 1997 r. sygn. II SA/Po 711/97 "właściwie sytuacja, poza licznymi stronami pism korespondencji administracyjnej, nie zmieniła się". Powtórzyli też zarzuty zawarte w odwołaniu.
Wojewoda W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasową argumentację.
Oddalenia skargi domagał się również uczestnik postępowania M.M. podkreślając wykonanie w lokalu nr [...] podłogi drewnianej. To skarżący nie wykonali prawidłowego wygłuszenia stropu. Sprzeciwianie się przez skarżących uzyskaniu przez inwestorów pozwolenia na użytkowanie mieszkania nr[...] uniemożliwia uczestnikowi postępowania wykupienie tego lokalu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
W powołanym na wstępie wyroku z dnia 12 grudnia 1997 r. sygn. II SA/Po 711/97 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność likwidacji skutków samowoli budowlanej, jakiej dopuścili się inwestorzy na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy – Prawo budowlane z dnia 24 października 1997 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Owa samowola polegała na zaadoptowaniu przed 1 stycznia 1994 r., bez wymaganego pozwolenia, pomieszczeń w budynku gospodarczym na lokale mieszkalne.
Stosowne do art. 99 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – ocena wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100 dotyczącego uchwał NSA, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.
Postępowanie w przedmiocie samowolnej adaptacji pomieszczeń w budynku gospodarczym i zmiany sposobu użytkowania, dokonanej przed 1 stycznia 1995 r. może zakończyć się albo decyzją nakazującą rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu (art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego z 1974 r., albo decyzją zezwalającą na użytkowanie obiektu, poprzedzoną w określonych sytuacjach decyzją nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem.
Stosownie bowiem do art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. – w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.
Inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie (art. 42 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r.).
Poza tym wypadkiem, właściwy organ może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego (art. 42 ust. 2 prawa budowlanego z 1974 r.)
Analiza powołanych przepisów pozwala na stwierdzenie, że przepis art. 42 pozostaje w związku z treścią art. 40 ustawy, którego intencją jest legalizacja obiektów wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej, nie podlegających jednak rozbiórce na podstawie art. 37 ustawy.
Organ I instancji jako podstawę materialnoprawną decyzji o pozwoleniu na użytkowanie powołał art. 42 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. Pozwolenie na użytkowanie wydane w tym trybie różni się w istotny sposób od pozwolenia na przystąpienie do użytkowania obiektu udzielonego na podstawie art. 42 ust.
2. Warunkiem wydania pozwolenia na podstawie art. 42 ust. 1 jest nie tylko "stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu", o jakim mowa w ust. 3 art. 42, ale przede wszystkim ocena wykonania przez inwestora nakazów zawartych w wydanej przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 40 decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.
Czy organy nadzoru budowlanego wydały ostateczną decyzję w trybie art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. nie zostało ustalone. Organ odwoławczy powoływał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie na stanowisko organu nadzoru budowlanego wyrażone w pismach. Tymczasem postępowanie administracyjne wszczyna się w celu "załatwienia sprawy", przez co należy rozumieć wydanie decyzji, chyba że przepisy KPA stanowią inaczej (patrz wyrok NSA z 30.04.1999 r. sygn. IV SA 681/97 Lex 47194).
Wydanie pozwolenia na użytkowanie "mimo braku decyzji PINB o zakończeniu postępowania" skarżący zarzucali w odwołaniu, a mimo to organ odwoławczy nie odniósł się do tego zarzutu.
Nie jest rzeczą organu architektoniczo-budowlanego wydającego pozwolenie na użytkowanie nakazywanie wykonania zmian i przeróbek w trybie art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 42 ust. 1 wszczyna się po wykonaniu tych prac i przeróbek.
W toku dalszego postępowania organ odwoławczy powinien poczynić jednoznaczne ustalenia co do tego, czy w stosunku do inwestora dokonującego samowolnej adaptacji lokalu nr [...] na mieszkanie wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek i sprawdzić, czy zostały one wykonane w terminie oznaczonym w decyzji. Wyniki tego sprawdzenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w wydanym akcie administracyjnym i jego uzasadnieniu.
Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c, art. 152 i art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.
/-/ B. Kamieńska /-/ A. Zieliński /-/ St. Małek
K.B.