Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 października 2022 r., nr [...], uchyliło w całości decyzję Burmistrza O. nr [...] z dnia 27 czerwca 2022 r., w sprawie odmowy przyznania R. H. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad żoną J. H. i orzekło o przyznaniu R. H. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną żoną J. H. na czas nieokreślony od dnia 01 października 2022 r. w wysokości [...] zł miesięcznie.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że wnioskiem z dnia 09 czerwca 2022 r. R. H. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną żoną J. H..
Decyzją z dnia 27 czerwca 2022 r., organ I instancji odmówił przyznania wnioskującemu żądanego świadczenia, wskazując że niepełnosprawność J. H. powstała później niż do ukończenia przez nią 25 roku życia, a wnioskodawca jest uprawniony do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką sprawowaną nad żoną.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł R. H..
Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło w pierwszej kolejności treść przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej również jako: "ustawa" albo "u.ś.r."), a następnie wskazało, że z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że J. H. - żona wnioskodawcy – orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa nr [...] w P. z dnia 16 maja 1997 r., nr [...] została zaliczona do pierwszej grupy inwalidzkiej ze względu na ogólny stan zdrowia. Z orzeczenia wynika, że inwalidztwo istnieje "nadal" i jest trwałe. R. H. sprawuje faktyczną opiekę nad chorą żoną i w związku z obowiązkami opiekuńczymi nie podejmuje zatrudnienia, co potwierdza przeprowadzony dnia 22 czerwca 2022 r. wywiad środowiskowy.
Następnie organ odwoławczy, zwracając uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., wydanym w sprawie o sygnaturze K-38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443), wskazał, że organ I instancji błędnie zastosował art. 17 ust. 1b ustawy bez uwzględnienia faktu, że doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjny fragment tego przepisu. Tym za wadliwą uznano argumentację organu I instancji dotyczącą odmowy przyznania świadczenia z uwagi na fakt, że niepełnosprawność J. H. powstała później niż do ukończenia przez nią 25 roku życia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało w dalszej kolejności, że z akt spawy wynika, że na wniosek R. H. Burmistrz O. decyzją z dnia 17 września 2022 r., nr [...] uchylił od dnia 01 października 2022 r. decyzję z dnia 18 listopada 2021 r., nr [...] przyznającej wnioskującemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Odpadła tym samym negatywna przesłanka przyznania świadczenia, o jakiej mowa w art. 17 ust. 5 ustawy, a wnioskodawca spełnia wszystkie pozytywne przesłanki do przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad matką. Mając powyższe na względzie organ odwoławczy orzekł o przyznaniu R. H. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną - J. H. na czas nieokreślony, od dnia 01 października 2022 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, uwzględniając fakt uchylenia z tym dniem decyzji przyznającej wnioskującemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
R. H. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zaskarżając ją w części dotyczącej momentu początkowego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W jego ocenie zaskarżona decyzja narusza w powyższym zakresie art. 24 ust 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez niezastosowanie na gruncie niniejszej sprawy jego niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych - dyspozycji, zgodnie z którą prawo do świadczeń rodzinnych (w tym świadczenia pielęgnacyjnego) ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o przyznanie świadczenia z prawidłowo wypełnionymi dokumentami i w konsekwencji odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 01 czerwca 2022 r. do dnia 30 września 2022 r. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonym zakresie, zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma fakt, że skarżący wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia wniósł o uchylenie wcześniejszej decyzji przyznającej mu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, którego jednoczesne pobieranie ze świadczeniem pielęgnacyjnym stanowiłoby negatywną przesłankę przyznania korzystniejszego świadczenia. Tym samym skarżący dokonał wyboru świadczenia w rozumieniu art. 27 ust 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżący wskazał przy tym, iż wnosi o uchylenie wymienionej decyzji, jeśli w ocenie organu jej obowiązywanie uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ze skutkiem na dzień poprzedzający dzień złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Formułując wniosek w opisany sposób skarżący zmierzał do uniknięcia niekorzystnej dla niego sytuacji - wielokrotnie zachodzącej w praktyce orzekania organów administracji i będącej podstawą licznych orzeczeń sądowo-administracyjnych - uchylenia decyzji przyznającej przy jednoczesnym nieprzyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co skutkowałoby pozostawieniem skarżącego bez środków do życia.
Następnie skarżący, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że kwestia prawidłowego procesowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i określenia prawidłowej daty przyznania prawa do świadczenia w przypadku zbiegu świadczeń rodzinnych wymienionych w art. 27 ustawy o świadczeniach rodzinnych, była przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych, wskazujących na zasadność argumentów skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności - przeprowadzonej na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 1 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w niniejszej sprawie jest opisana powyżej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w zakresie, w jakim organ ten przyznał skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną żoną J. H. na czas nieokreślony od dnia 01 października 2022 r. W ocenie skarżącego wadliwie ustalono została data początkowa wypłaty świadczenia.
Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. wskazuje z kolei, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Z powołanych przepisów wynika zatem, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, a co wyklucza możność równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania.
Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego.
Sąd w niniejszym składzie podziela przy tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 03 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 630/22, Baza NSA, że aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest bowiem możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne (warunkowe), zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej ten zasiłek.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, iż zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. W sytuacji więc, gdy - w momencie wydawania decyzji - jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność.
Oczywistym jest bowiem, iż określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest (bezwarunkowa) rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że Burmistrz [...] decyzją z dnia 17 września 2022 r., nr [...] uchylił od dnia 01 października 2022 r. decyzję z dnia 18 listopada 2021 r., nr [...] przyznającej wnioskującemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W związku z tym, skoro do dnia 01 października 2022 r. funkcjonowała w obrocie prawnym, decyzja przyznająca skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem przez żoną, to nie było prawnie możliwe wydanie - w czasie obowiązywania tej decyzji - innej decyzji, która na ten sam okres przyznawałaby skarżącemu konkurencyjne świadczenia. Okoliczność ta w ocenie Sądu miała w rozpoznawanej decydujące znaczenie.
Stosownie do treści art. 16 § 1 K.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego więc powodu organ, podobnie zresztą, jak i sąd administracyjny, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia. W rezultacie - w realiach rozpoznawanej sprawy - to dopiero wydanie przez Burmistrza wyżej wspomnianej decyzji z dnia 18 listopada 2021 r., uchylającej wcześniej przyznane stronie prawo do specjalnego zasiłku dla opiekuna, a nie złożenie przez stronę zainteresowaną wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem o warunkowej rezygnacji z prawa do otrzymywanego specjalnego zasiłku opiekuńczego i wyborze świadczenia korzystniejszego - wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w postaci posiadania prawa do zasiłku dla opiekuna.
Mając zaś na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., należało więc ostatecznie przyjąć, że stronie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 01 października 2022 r., gdyż nie było prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu tego świadczenia od daty wcześniejszej. W tym bowiem okresie czasu skarżącemu przysługiwało jeszcze prawo do konkurencyjnego świadczenia, a co - jak wyżej wspomniano – wykluczało możliwość jednoczesnego pobierania przez niego świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.