Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [..] 2008r. Nr [..] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 214 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nt 89, poz. 1071 ze zm.) nakazał inwestorom J. i E. K:
- 1. wstrzymać roboty budowlane termomodernizacyjne wykonywane przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ewid. [..] położonej przy ul. P.w W., gm. M. oraz
- 2. przedłożyć w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia inwentaryzację oraz ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych.
W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 2 października 2008r. stwierdzono, że na przedmiotowej działce zlokalizowany jest budynek jednorodzinny mieszkalny o wysokości ok. 7 m, przy którym jego współwłaściciele J. i E. K. w czerwcu 2008r. rozpoczęli roboty budowlane polegające na ociepleniu ścian zewnętrznych budynku styropianem grubości 10 cm. W trakcie oględzin stwierdzono, że dotychczas obłożono styropianem ściany zewnętrzne: frontową, tylną oraz boczna lewą, natomiast na ścianie bocznej prawej, w granicy z działką nr [..] wykonano izolację przeciwwilgociową pionową ścian piwnicznych oraz wyłogi styropianem grubości 10 cm (ocieplenie wzdłuż narożników ścian oraz górnej krawędzi budynku - murku ogniowego).
Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego docieplenie budynków o wysokości do 12 m nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 powołanej ustawy wykonywanie takich robót budowlanych wymaga zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jak wynika zaś z oświadczenia J. i E. K., złożonego do protokołu kontroli, powyższe roboty wykonano bez zgłoszenia. Dlatego należało zastosować art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w myśl którego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia budowlanego lub zgłoszenia. Dlatego zdaniem organu nadzoru należało orzec jak w sentencji postanowienia.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła M. B. Podniosła, iż organ I instancji pominął fakt, że 11 sierpnia 2008r. policja usunęła robotników, którzy włamali się na jej działkę nr [..], uszkadzając płot, rozłożyli rusztowania i przystąpili do prac budowlanych przy ścianie budynku należącego do J. i E. K. Jej zdaniem w niniejszej sprawie winno się nakazać przywrócić stan pierwotny spornej ściany budynku należącego do Państwa K. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu postanowieniem z dnia [..] 2009r. Nr [..] uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej podstawy prawnej i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w mocy (winno być zaskarżone postanowienie w mocy).
Uzasadniając rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności przypomniał, że stosownie do przepisu art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ocieplenie budynku o wysokości do 12 m stanowi roboty budowlane zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, lecz wymagające zgłoszenia. Jeśli więc roboty te są wykonywane bez wymaganego zgłoszenia organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 50 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Skoro organ I instancji stwierdził podczas oględzin, że w/w roboty realizowane są bez wymaganego zgłoszenia, to obowiązany był on wstrzymać prowadzone przez inwestorów roboty budowlane.
Organ II instancji wyjaśnił, iż stosownie do przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w określonych przypadkach możliwe jest usytuowanie budynku w granicy działki. Przepis ten nie upoważnia natomiast inwestora do prowadzenia robót budowlanych poza granicami działki. Przekroczenie granicy stanowi więc naruszenie przepisów techniczno-budowlanych. Inwestor podejmujący roboty budowlane powinien posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Oświadczenie o tym prawie powinno być dołączone do zgłoszenia robót budowlanych polegających na ociepleniu budynku (art. 30 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2). Prawo do dysponowania nieruchomością może wynikać z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.
Powinno dotyczyć całego terenu, na którym mają być wykonywane roboty budowlane. Zgodnie z art. 143 Kodeksu cywilnego, w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu, własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Tym samym własność nieruchomości obejmuje przestrzeń znajdującą się w granicach tej nieruchomości. Naruszenie tej granicy oznacza naruszenie czyjegoś prawa własności. Może być dokonane tylko za zgodą właściciela tej nieruchomości - w tym przypadku właściciela nieruchomości sąsiedniej, a spory na tym tle winny być rozstrzygane przez sądy powszechne na drodze cywilnej, a nie przed organami nadzoru budowlanego.
Skargę na powyższe postanowienie organu II instancji wniosła M. B. Podniosła, iż wnosiła o przywrócenie stanu pierwotnego spornej ściany, gdyż ocieplenie sąsiedniego budynku jest brutalną ingerencją w jej własność. Organy obu instancji znając stan sprawy przyzwalają jednak na to naruszenie.
W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wniósł o jej oddalenie odnosząc się do stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu.
W piśmie procesowym z 2 marca 2009r. skarżąca podniosła, że inwestorzy dokonując ocieplenia domu zabrali jej ok. 7 m3 działki. Ponadto robotnicy, którzy wykonywali przedmiotowe prace budowlane uszkodzili płot i bez zgody skarżącej wtargnęli na jej nieruchomość. Po raz kolejny zwróciła się z pytaniem "jakim prawem pozwala się zatrzymać sporne elementy na jej działce"?
W dniu 9 września 2009r. inwestorka J. K. poinformowała Sąd, że jej mąż E. K. zmarł w dniu [..] października 2008r. Wskazała przy tym, że informację o śmierci męża przekazała telefonicznie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, uzyskując zapewnienie, że błąd zostanie poprawiony. Podała też, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Ś. z dnia [..] 2009r. sygn. akt [..] wraz z nią współwłaścicielką nieruchomości przy ul. P.w m. W. jest jej córka I. P. W dowód powyższego dołączyła odpis skrócony aktu zgonu męża, odpis skrócony aktu małżeństwa oraz postanowienie Sądu Rejonowego w Ś. z [..] 2009r. sygn. akt [..].
Pismem z 15 września 2009r. I. P., córka J. K. zgłosiła swój udział w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika postępowania.
Na rozprawie w dniu 6 października 2009r. J. K. wniosła o oddalenie skargi. Podkreśliła, że zależy jej na tym, by mogła istniejący pas styropianu, który ociepla pas budynku zabezpieczyć przed utlenianiem i rozdziobywaniem przez ptaki, a najlepiej by mogła ocieplić ścianę. I. P. również wniosła o oddalenie skargi i podała, że proponowała skarżącej wykup całej działki lub pasa gruntu przy spornej ścianie, ewentualnie zdjęcie styropianu gdyby pojawił się inwestor.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd uwzględnił skargę, choć z innych przyczyn niż w niej wskazano.
Zważyć należy, iż w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sądy administracyjne badają legalność zaskarżonych aktów organów administracji publicznej.
Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Stosownie do przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na postanowienie:
- 1. uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
- a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2. stwierdza nieważność postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,
- 3. stwierdza wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie mają kwestie proceduralne, które Sąd miał obowiązek uwzględnić z urzędu, a które czynią bezprzedmiotową merytoryczną ocenę zaskarżonego postanowienia.
Stwierdzić należy, iż organy obu instancji wydając zaskarżone i poprzedzające je postanowienie z dnia [..] 2008r. dopuściły się rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) poprzez skierowanie rozstrzygnięć do osoby nieżyjącej. Organy orzekające nie uwzględniły faktu, że po wszczęciu postępowania, ale przed wydaniem przez organ I instancji postanowienia z dnia [..] listopada 2008r. zmarł inwestor E. K. Z dołączonego przez J. K. skróconego odpisu aktu zgonu wynika, że zmarł on w dniu [..] października 2009r. Co więcej, z oświadczenia J. K. złożonego w piśmie z dnia 8 września 2009r. wynika, że o okoliczności śmierci męża poinformowała ona telefonicznie organ I instancji. Pomimo tego zarówno organ I jak i II instancji skierowały postanowienia zobowiązujące wstrzymać przedmiotowe roboty budowlane do zarówno do J. K., jak i do jej zmarłego męża E. K. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego skierowanie orzeczenia do osoby nieżyjącej stanowi rażące naruszenie prawa.
Zważyć bowiem trzeba, że stronami postępowania administracyjnego mogą być podmioty wymienione w art. 29 kpa w związku z art. 30 kpa, co w odniesieniu do osób fizycznych osoby fizyczne mające zdolność prawną w rozumieniu kodeksu cywilnego. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa wraz z jej śmiercią, co oznacza, że w stosunku do osoby zmarłej nie można ani wszcząć postępowania ani wydać decyzji. Dlatego prowadzenie więc postępowania w stosunku do osoby nieżyjącej jest oceniane jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a postanowienie wydane w stosunku do osoby nieżyjącej, obarczone jest wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 listopada 2008r., I SA/Wa 814/08, wyrok WSA w Warszawie z 29 czerwca 2009r., I SA/Wa 287/09, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a., zaś o wykonalności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 p.p.s.a.
/-/ B.Drzazga /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska
MK