Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. Nr 207 z 2003 r., poz. 2016) w zw. z art. 40 i 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 z 1974 r. poz. 229) nakazał A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. w terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji wykonać roboty budowlane w celu doprowadzenia budynków magazynowych znajdujących się na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami przez skierowanie rur spustowych na teren własnej posesji w celu uniknięcia zalewania sąsiednich nieruchomości oraz zobowiązał wymienioną spółkę do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynków magazynowych. W uzasadnieniu wskazano, że w roku 1994 na przedmiotowej nieruchomości samowolnie zostały wzniesione dwa obiekty magazynowe. Okres wzniesienia obiektów określono na podstawie zeznań pięciu świadków (z których trzech - określonych przez organ pierwszej instancji bez podania nazwisk, jako pracownicy spółki A. i jej poprzednika prawnego spółki B -wskazało, że budowę magazynów rozpoczęto w roku 1992, a zakończono w roku 1994, a jeden - pracownik firmy C - podał, że roboty prowadzone były od 1994 r. do 1995 r). Organ pierwszej instancji odmówił wiarygodności zeznaniom świadka B. D., który podał, że roboty rozpoczęto w roku 1994, a zakończono w 1995 (k. 85 akt administracyjnych pierwszej instancji).
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B. D., który zakwestionował ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji i podkreślił, iż w sprawie nie przeprowadzono w sposób należyty postępowania dowodowego. Właścicielem spółki A. (następcy prawnego spółki B) jest ta sama osoba — J. C. i organ administracji powinien zażądać od niego dokumentów przejęcia obiektu od Spółdzielni Pracy "D" a następnie wszystkich dokumentów księgowych, ewidencji środków trwałych, co pozwoliłoby na ustalenie daty wprowadzenia obiektów,,na stan ewidencji, sposobu amortyzacji itd." (k. 3 [...] akt administracyjnych drugiej instancji).
Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał zaskarżoną przez B. D. decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że analiza dowodów zabranych w sprawie potwierdza, iż sporne obiekty zostały pobudowane przed rokiem 1995. Organ odwoławczy odmówił wiarygodności mapom geodezyjnym sporządzonym w latach 1995 — 1997, z których nie uwidoczniono budynków magazynowych. Zaznaczono, iż na przymiot wiarygodności zasługują zeznania J. K., Z. S., J.S., z których wynika, iż sporne budynki magazynowe zostały wybudowane w latach 1992 — 1994 r. (k. [...] akt administracyjnych II instancji).
Zaskarżając powyższą decyzję B. D wniósł o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Skarżący zarzucił organowi drugiej instancji naruszenie art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 77 i art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę materiału dowodowego polegającą na ustaleniu, że obiekty magazynowe zostały pobudowane w latach 1992-1994 (k. 2-3 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, z których wynika, iż na przedmiotowej nieruchomości nie pobudowano budynków magazynowych (mapa geodezyjna z 1995 r., stanowiąca załącznik do decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] mapa geodezyjna z 1996 r. i z 1997 r.) są niewiarygodne Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił natomiast, że w zeznaniach świadków J. K, Z. S. i J. S., którzy podali, że budynki wybudowano w latach 1992-1994, "nie dopatrzono się zasadniczych sprzeczności, które mogłyby poddawać w wątpliwość wiarygodność tych zeznań". Zeznania świadka W. Sz., który podał, że budowę obiektów rozpoczęto w roku 1994, a zakończono w roku 1995 są sprzeczne z zeznaniami skarżącego, który wskazał, iż budynek wybudowano w latach 1995-1996. (k. 11-12 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności są obowiązane dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr l,poz. 45).
W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Organy pierwszej i drugiej instancji naruszyły zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę oficjalności (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), wskutek czego doszły do nieuprawnionego (w świetle zgromadzonych do tej pory dowodów) i przedwczesnego wniosku, iż budowy magazynów dokonano przed rokiem 1995. Zeznania świadków J. S. (k. [...] akt administracyjnych pierwszej instancji), Z. S. (k. 3 [...] akt administracyjnych pierwszej instancji), J. K. (k. [...] akt administracyjnych pierwszej instancji), na podstawie których organy administracji ustaliły stan faktyczny, a w szczególności okres, w którym dokonano samowolnego pobudowania magazynów, ograniczają się do podania przez wyżej wymienionych, iż budowę obiektów prowadzono w latach 1992 — 1994. Oparcie ustaleń na tak lapidarnych zeznaniach jest dowolne i nieuzasadnione, a wskazanie, przez organ drugiej instancji, iż w zeznaniach wymienionych świadków "nie dopatrzono się zasadniczych sprzeczności" zupełnie niezrozumiałe (każdy z trzech w świadków powiedział to samo).
Podkreślić trzeba, iż obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest ściśle związany z przyjętą w k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, (art. 80 k.p.a.). Rozstrzygnięcie organu administracji zawsze musi się opierać na ocenie dowodów, wprawdzie swobodnej, lecz nie dowolnej. Wynika z tego obowiązek prawidłowego uzasadnienia przez organ swego stanowiska zajętego w sprawie (art. 107 § 3 k.p.a.). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.) (por. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNP z 1995 r. Nr 7 poz. 83, akceptowany przez A. Wróbla w: "K.p.a. - orzecznictwo, piśmiennictwo" Zakamycze 2002 s. 418 t. 4).
Niekompletność zgromadzonego materiału dowodowego wynika w niniejszej sprawie ze zbyt powierzchownego przesłuchania świadków. Organ pierwszej instancji oceniając dowody ograniczył się do powtórzenia ich zeznań, nie przedstawiając jednak pogłębionej analizy z której wynikałoby, dlaczego dał wiarę właśnie trzem wymienionym, a odmówił pozostałym. W szczególności nie wyjaśniono, dlaczego mimo upływu lat, wszyscy świadkowie (w tym także W.Sz. i B. D. B.) byli w stanie stosunkowo dokładnie określić okres, w którym dokonano budowy. Wymóg staranności w zbieraniu materiału dowodowego wymagał wyjaśnienia powyższych okoliczności i zbadania, z jakimi innymi zdarzeniami świadkowie wiążą budowę magazynów (czy — w przypadku W. Sz. — także budowę płotu w roku 1993) i dlaczego, mimo upływu czasu, pamiętają o przedmiotowych zdarzeniach. Zasady doświadczenia życiowego nakazują przyjąć, iż ze względu na upływ czasu świadkowie mogli nie pamiętać dokładnie okoliczności związanych z niniejszym postępowaniem i dlatego tę kwestię należało wyjaśnić.
Zauważyć trzeba, iż wyłącznie zeznania B. D {nota bene — także bardzo lapidarne — zob. k. [...] akt administracyjnych pierwszej instancji), którym organy administracji odmówiły wiarygodności, zawierają pewne informacje pozwalające na ustalenie, w jaki sposób świadek dokładnie określił datę budowy (którą to okoliczność wiąże on z pismem z dnia [...] listopada 1995 r.).
Oceniając wiarogodność, należy zdecydować o tym, czy określony środek dowodowy, ze względu na jego indywidualne cechy i obiektywne okoliczności, zasługuje na wiarę, czy też nie. Ocena zeznań świadków (oprócz ich zestawienia z pozostałymi dowodami) winna uwzględniać takie przesłanki, jak cechy charakteru, czy rodzaj stosunków łączących świadka ze stroną. W niniejszej sprawie organy administracji, na skutek złamania zasady wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, nie miały możliwości przeanalizowania zeznań świadków pod kątem ich wewnętrznej spójności, nie rozważono także ewentualnego interesu faktycznego wymienionych w określonym rozstrzygnięciu sprawy, co ma przecież znaczenie dla oceny zeznań.
Znaczenie i doniosła rola szczegółowego przesłuchania świadków jest tym bardziej istotna, gdy zważy się także na treść art. 76 § 1 i 3 k.p.a. w związku z dokonaną przez organ oceną dokumentów w postaci map. Mapy ewidencyjne, którym odmówiono wiarygodności, jako sporządzone przez Prezydenta Miasta, są dokumentami urzędowymi. W związku z tym stanowią one dowód tego, co zostało w nich urzędowo poświadczone (art. 76 § 1 k.p.a.), a obalenie domniemania zgodności z prawdą takich dokumentów może nastąpić wyłącznie w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko ich treści (osnowie). Dowód przeciwieństwa musi być dowodem, który w sposób jednoznaczny przesądza, iż treść dokumentu nie jest zgodna z prawdą.
W związku z tym celowe i konieczne było szczegółowe i wyczerpujące przesłuchanie wszystkich świadków na rozprawie, gdzie organ pierwszej instancji mógł nabrać przekonania o wartości osobowych źródeł dowodowych na skutek spostrzeżeń i wrażeń odniesionych w toku bezpośredniego przesłuchania. Stosownie bowiem do treści art. 89 § 2 k.p.a. organ powinien przeprowadzić rozprawę, (...) gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin.
Decyzja podjęta - z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - nie zawierała zatem wystarczających ustaleń faktycznych, które legły u podstaw jej wydania. Wskazane uchybienia w gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego spowodowały, iż niemożliwe jest ustalenie przepisów właściwych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Mając na uwadze powyższe, zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) należało uchylić. Jednocześnie, na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylono decyzję organu pierwszej instancji (punkt I wyroku).
Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien szczegółowo przesłuchać świadków na rozprawie, kierując się powyższymi uwagami. Należy także (w zależności od przydatności tych zeznań) rozważyć celowość przeprowadzenia dowodu z dokumentacji księgowej i rachunkowej spółek B i A. pod kątem uwidocznienia w nich ewentualnych danych dotyczących wybudowanych bez pozwolenia budynków. Ponownie prowadząc sprawę organ winien mieć na względzie art. 75 § 1, 77 § 1 k.p.a. Oceniając materiał dowody oprzeć należy się na art. 80 k.p.a. Dokonując oceny dokumentów powinien uwzględnić postanowienie art. 76 § 1-3 k.p.a.
O kosztach sądowych (punkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.
O wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (punkt III wyroku) orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.
/-/ M. Górecka /-/ J. Szaniecka /-/ A. Łaskarzewska