Uzasadnienie
Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] maja 2002 r. na wniosek Spółki z o.o. "A" we W. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie tymczasowej wytwórni mas bitumicznych wraz z ułożeniem linii SN, ustawieniem stacji transformatorowej i zasilającą linią NN zlokalizowanej na działce nr [...] przy ulicy [...].
W uzasadnieniu wskazano, iż zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Nr X/58/II/94 z 06 grudnia 1994 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Wojew. Poznańskiego Nr 22 poz. 246 z 1994 r. Teren Inwestycji oznaczony jest kodem III AG 4.ag. Jest to teren przeznaczony pod aktywność gospodarczą, położony w III strefie peryferyjnej - ekstensywnego zagospodarowania rolniczego, mieszkaniowego (jednorodzinnego) i rekreacyjnego. Na tym terenie jest możliwość zabudowy obiektami dla działalności gospodarczej, warsztatowej, produkcyjnej, magazynowej itp. Wydanie decyzji zostało poprzedzone raportem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zgłoszony przez Radę Osiedla [...] sprzeciw nie został uwzględniony, gdyż w przedstawionym raporcie nie stwierdzono emisji oparów mogących powodować zagrożenie dla zdrowia ludzi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze na wniosek mieszkańców sąsiednich terenów osiedla [...] wszczęło [...] marca 2003 r. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta. Wnioskodawcy stwierdzili między innymi, że według planu zagospodarowania przestrzennego na przedmiotowym terenie nie mogą być lokalizowane bazy wytwórcze budownictwa, obowiązuje nakaz technicznego i technologicznego ograniczenia szkodliwości i uciążliwości do granic własnej działki, dopuszcza się działania utrwalające pod warunkiem, iż będą podporządkowane istniejącemu układowi przestrzennemu i zachowanie istniejącego charakteru funkcji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] kwietnia 2003 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta z [...] maja 2002 r., przedstawiając następującą argumentację.
Zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta P. przedmiotowa działka (Nr [...]) położona jest na terenie oznaczonym symbolem III.AG 4.ag. Jest to teren aktywności gospodarczej - produkcja, dystrybucja towarów, handel masowy, bazy, składy itp., położony w rejonie aktywności gospodarczej w strefie peryferyjnej - ekstensywnego zagospodarowania rolniczego, mieszkaniowego (jednorodzinnego) i rekreacyjnego. Plan wskazuje (str. 184), że podstawą wszelkich działań związanych z zagospodarowaniem rejonu III.AG4 są projekty zagospodarowania terenu. Projekt winien określać jako minimum: określenie funkcji, relacje z terenami otaczającymi, stopień wykorzystania istniejącej struktury własności oraz wtórne podziały, zakres adaptacji i zmian w dotychczasowym zagospodarowaniu, zasady kształtowania zabudowy, linie rozgraniczające, linie zabudowy, zasady obsługi komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, granice wielkości zaopatrzenia w zakresie infrastruktury z systemów ogólnomiejskich lub zasad rozwiązań indywidualnych, parkowanie pojazdów samochodowych ustala się generalnie na własnej działce.
W rejonie III.AG4 obowiązuje ponadto: nakaz technicznego i technologicznego ograniczania szkodliwości i uciążliwości do granic własnej działki, na terenach enklaw istniejącej zabudowy mieszkaniowej dopuszczalność lokalizacji budynków mieszkalnych, możliwość wykorzystania terenu dla budowy warsztatów o ograniczonej uciążliwości lub dla funkcji towarzyszącej tj. parkingów z zielenią. Plan wskazuje (str. 184), że rejony aktywności gospodarczej w III strefie nie są terenami lokalizacji ciężkiego przemysłu, baz wytwórczych budownictwa, dużych baz sprzętowych chociaż nie wyklucza się lokalizacji nawet dużych organizacyjnie struktur produkcyjnych działających jednak w oparciu o system kooperacji drobnych operatywnych firm działających na bazie nowoczesnych technologii tak w zakresie produkcji jak utylizacji odpadów. W ramach realizacji rejonów aktywności gospodarczej ustala się lokalizację funkcji: targowych i ekspozycyjnych, magazynowych i hurtowni, giełd, usługowych i wytwórczych i innych.
Stosownie do art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Utrwalony w aktach sprawy materiał dowodowy w postaci wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, raportu oddziaływania planowanej wytwórni mas bitumicznych na środowisko oraz opisu technologicznego inwestycji wskazuje, że inwestycja przystosowana jest do produkcji mas bitumicznych i do napełniania samochodów ciężarowych, które rozprowadzać będą wytworzoną masę na miejsca budów lub remontów dróg. Nie ulega zatem wątpliwości, że będzie to baza wytwórcza budownictwa. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż wytwórnia m as bitumicznych ma mieć charakter tymczasowy. Skoro miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego stanowi, że rejony aktywności gospodarczej w III peryferyjnej strefie nie są terenami lokalizacji baz wytwórczych budownictwa, a jedynie dopuszcza w tym rejonie lokalizację funkcji targowych i ekspozycyjnych, magazynowych i hurtowni, giełd, usług, wytwórczych i innych, to uznać należy, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie tymczasowej wytwórni mas bitumicznych na nieruchomości Nr [...] przy ul. [...] nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa (plan zagospodarowania).
Spełniona została więc przesłanka, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa. iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając, iż decyzja z [...] maja 2002 r. jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem inwestora Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy art. 7, 77 i 80 kpa, gdyż przyjęto ustalenia, iż zamierzona inwestycja stanowi bazę wytwórczą budownictwa dokonane zostało bez przeprowadzenia postępowania dowodowego. Nie zostało również wyjaśnione, czy ta inwestycja spełnia określone w planie wymogi (struktura produkcyjna działająca w oparciu o system kooperacji z drobnymi firmami i stosowanie nowoczesnych technologii).
Podkreślono, że wytwórnia jest urządzeniem mobilnym, nie związanym trwale z gruntem, w którym zachodzi głównie proces mieszania kruszyw naturalnych z asfaltem. Nie jest to więc baza dla budownictwa. Inwestycja spełnia również warunki ustaleń planu w odniesieniu do dużych organizacyjnie struktur produkcyjnych.
Spółka wniosła w związku z użytymi w planie nieostrymi sformułowaniami (baza wytwórcza, duża organizacyjnie struktura, nowoczesne technologie) o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpatrzeniu sprawy na podstawie art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 kpa orzekło "podtrzymuje stanowisko zajęte w decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] maja 2002 r. Nr [...]...".
Kolegium stwierdziło, że tymczasowa wytwórnia mas bitumicznych służy budownictwu drogowemu. Odpowiedzi wymaga jedynie pytanie, czy stanowi ona bazę wytwórczą. Przy braku definicji ustawowej oraz mając na uwadze to, że plan zagospodarowania przestrzennego posługuje się językiem potocznym, w rozumieniu słownikowym 3a ośrodek produkcyjny obsługujący budownictwo (w niniejszym przypadku - drogowe). Wytwarza się w niej masy bitumiczne wykorzystywane (rozwożone) przy budowie dróg. Zamierzenie inwestycyjne wnioskodawcy jest więc bazą wytwórczą budownictwa drogowego. Do miejsca lokalizacji wytwórni mas bitumicznych przyjeżdżać mają pojazdy specjalistyczne i rozwozić je na budowane drogi. Dla tego sprzętu wytwórnia mas bitumicznych stanowi bazę.
Plan zagospodarowania przestrzennego wyklucza lokalizację baz wytwórczych budownictwa. Bezprzedmiotowe są więc twierdzenia inwestora, że zamierzenie inwestycyjne jest strukturą produkcyjną działającą w oparciu o system kooperacji drobnych operatywnych firm działających na bazie nowoczesnych technologii. Zakresy obu tych pojęć wykluczają się i wnioski strony nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Wyjaśniono, iż wniosek o powołanie biegłego z zakresu urbanistyki i budownictwa celem stwierdzenia zgodności zamierzonego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest nieuzasadniony. Przedmiotem opinii biegłego są bowiem okoliczności dotyczące stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy.
Nie można zatem powołać biegłego, który miałby złożyć opinię, co do prawa obowiązującego i jego stosowania. Stosowanie prawa należy do organu orzekającego w sprawie (Komentarz do KPA B.Adamiak, J.Borkowski - Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2003 r. str. 403, Komentarz do KPA M.Jaśkowska, A.Wróbel - Wydawnictwo Zakamycze, Kraków 2000 r. str. 489).
Kolegium uznało, iż kwestionowana decyzja jest zgodna z prawem.
Spółka "A" wniosła skargę, domagając się uchylenia obu zaskarżonych decyzji.
Strona skarżąca zarzuca:
- 1. naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż pierwotna decyzja jest zgodna z prawem lub też nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa,
- 2. naruszenie art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego,
- 3. naruszenie prawa materialnego przez błędne uznanie, iż inwestycja stanowi bazę wytwórczą budownictwa oraz przyjęcie, że do tej inwestycji nie mają zastosowania przepisy planu odnoszące się do "dużych organizacyjnie struktur produkcyjnych",
- 4. naruszenie prawa procesowego (art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 85 kpa) przez nie wyjaśnienie problemu klasyfikacji inwestycji jako bazy wytwórczej i spełnienia innych wymogów pozwalających na jej realizację na przedmiotowym terenie i nie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, co do oceny charakteru inwestycji,
- 5. orzekanie na podstawie planu, który jest niezgodny z przepisami art. 3 i art. 10 § 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zamierzona inwestycja spełnia bowiem wszelkie normy obowiązujące w zakresie ochrony środowiska,
- 6. orzekanie w sposób sprzeczny z rozporządzeniem w sprawie zasad techniki prawodawczej, gdyż nie zawiera definicji użytych nieostrych sformułowań (art. 146 ust. 1 rozporządzenia z 20 czerwca 2002 r.).
- 7. naruszenie art. 7 kpa, gdyż wykładnie nieprecyzyjnych sformułowań planu nie powinny być dokonywane na niekorzyść strony,
- 8. naruszenie art. 157 § 2 kpa, gdyż nie zostało wyjaśnione, czy osoby domagające się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta były legitymowane do wystąpienia z takim wnioskiem,
- 9. naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa, gdyż zaskarżona decyzja zawiera rozstrzygnięcie nie przewidziane przepisami prawa, co stanowi naruszenie przepisu art. 6 kpa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] maja 2002 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie - tymczasowej wytwórni mas bitumicznych wraz z ułożeniem linii SN, ustawieniem stacji transformatorowej i zasilającą linię NN przy ulicy [...] w P. Stosownie do przepisu art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) - decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie nieważności decyzji następuje na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego (ust. 2 art. 46a).
Plan ogólny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 1994 r. Nr 22 poz. 246), który obowiązywał w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania określa teren przedmiotowej inwestycji symbolem III AG4.ag. Powyższe oznacza, iż zamierzona inwestycja zostanie zlokalizowana w strefie peryferyjnej - ekstensywnego zagospodarowania rolniczego, mieszkaniowego (jednorodzinnego) i rekreacyjnego w rejonie aktywności gospodarczej. Plan ustala także, iż (str. 184) "rejony aktywności gospodarczej w III strefie nie są terenami lokalizacji przemysłu ciężkiego, baz wytwórczych budownictwa, dużych baz sprzętowych, chociaż nie wyklucza się lokalizacji nawet dużych organizacyjnie struktur produkcyjnych działających jednak w oparciu o system kooperacji drobnych operatywnych firm działających na bazie nowoczesnych technologii tak w zakresie produkcji jak i utylizacji odpadów".
Zaskarżona decyzja słusznie stwierdza, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2002 r. stwierdzono jedynie, iż zamierzona inwestycja zostanie zlokalizowana w rejonie aktywności gospodarczej III strefy ekstensywnego zagospodarowania rolniczego, mieszkaniowego i rekreacyjnego. Pominięto jednak tą część ustaleń planu, która stwierdza, iż rejony aktywności gospodarczej w III strefie nie są terenami lokalizacji baz wytwórczych budownictwa.
Zamierzona inwestycja stanowi niewątpliwie "bazę wytwórczą budownictwa". Z niekwestionowanych ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, iż teren inwestycji będzie wykorzystywany do wytwarzania mas bitumicznych dla budownictwa drogowego i z tego terenu rozwożony transportem samochodowym do miejsca przeznaczenia związanego z budową dróg. Wytwórnia stanowi więc podstawę (bazę) działalności tego zakładu.
Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest więc sprzeczna z ustaleniami planu skoro zakazuje się na wskazanym terenie lokalizacji bazy wytwórczej budownictwa drogowego.
Odnosząc się do zarzutu skargi stwierdzić należy, iż z mocy przepisu art. 46a decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważna, gdyż rażąco narusza prawo (art. 157 § 1 pkt 2 kpa).
Wbrew wywodom skargi brak jest podstaw do kwestionowania prezentowanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykładni pojęcia "baza wytwórcza budownictwa". W języku polskim "baza" w znaczeniu ekonomicznym oznacza bowiem gałęź produkcji będącą podstawą dla rozwoju innej gałęzi produkcji (np. Słownik poprawnej polszczyzny - Stanisław Szober).
Wytwórnia mas bitumicznych w oczywisty sposób spełnia te warunki, skoro wykonywana przez nią produkcja stanowić będzie podstawę dla budowy dróg, a w miejscu jej lokalizacji usytuowane zostaną środki materiałowe i wyposażenie techniczne stanowiące podstawę jej działalności (wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania z [...] listopada 2001 r. - k-19 akt administracyjnych, opis technologiczny wytwórni k-15).
Ustalenia planu stanowią, iż rejony aktywności gospodarczej III strefy nie są terenami lokalizacji baz wytwórczych budownictwa, a także ciężkiego przemysłu oraz dużych baz sprzętowych. W tej sytuacji przewidziana pod określonymi warunkami możliwość lokalizacji "dużych organizacyjnie struktur produkcyjnych" nie może dotyczyć inwestycji, które nie mogą być lokalizowane na tym terenie.
Plan zagospodarowania przestrzennego mający w niniejszej sprawie zastosowanie jest przepisem gminnym (art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), a jego ustalenia stanowią treść uchwały rady gminy (art. 8 ust. 1). Ustawa o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) określa zasady i tryb zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Skarżący zatem nie może w niniejszym postępowaniu zarzucać, iż plan jest sprzeczny z art. 3 i art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (art. 146 ust. 1), gdyż nie zawiera definicji "bazy wytwórczej budownictwa" i innych przyjętych w tym planie sformułowań. Sprzeczność taka zresztą w odniesieniu do rozporządzenia nie zachodzi skoro wydane zostało już po wejściu w życie niniejszego planu.
W sprawie nie były wymagane wiadomości specjalne (art. 84 kpa). Sformułowania, którymi posługuje się plan nie uzasadniały obowiązku powołania rzeczoznawcy. Plan posługuje się bowiem wyrazami i sformułowaniami powszechnie używanymi w polskim języku (por. Słownik języka polskiego PWN).
Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało [...] marca 2003 r. (art. 157 § 2 kpa) na wniosek uprawnionych stron. Ogólnikowe stwierdzenie zawarte w skardze iż "z posiadanych informacji oraz z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania... wynika, iż osoby które wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie mieszkają w sąsiedztwie terenu, który zajmuje skarżący" nie stwarza podstaw do uwzględnienia skargi, tym bardziej, iż jak wynika z treści zawiadomień niektórych uczestników postępowania mieszkają przy ulicy [...], a więc w sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji (np. k. 35, 36, 46, 50).
Skarżący słusznie wskazuje, iż organy administracji działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa). Należy mieć jednak na względzie, iż przepis art. 145 § 1 pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270) stanowi, iż sąd uchyla decyzje, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Sformułowanie użyte w sentencji zaskarżonej decyzji ("Podtrzymuje stanowisko zajęte w decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2003 r.") - wprawdzie nie odpowiada ściśle wymogom przepisu art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, ale jest to uchybienie, które nie mogło mieć żadnego istotnego wpływu na wynik postępowania. Z użytego sformułowania wynika jednoznacznie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymuje w mocy decyzję z [...] kwietnia 2003 r.
Uznając, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, na podstawie przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.
/-/ A.Łaskarzewska M.Bohdanowicz /-/ St.Małek za nieobecnego sędziego
/-/ St.Małek
MK