Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 4 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Po 153/05

Uzasadnienie

Burmistrz Gminy decyzją nr [...] z dnia [...] - wydaną na podstawie art. 207 i 210 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) ustalił z urzędu jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości 22 działek oznaczonych wskazanymi numerami ewidencyjnymi, objętych księgą wieczystą KW nr [...], położonych w K., które na dzień sprzedaży stanowiły własność P. R. W uzasadnieniu wskazał, iż przedmiotowe działki znajdują się na terenie objętym uchwałą z dnia 30 czerwca 1999 r. nr XIII/117/99 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zabudowy mieszkaniowej "[...]" część II K., gmina K. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa W. Nr 56, poz. 1191 z dnia 10 sierpnia 1999 r. W § 10 tej uchwały określono na 25 % stawkę służącą naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu polegającą na zmianie przeznaczenia terenu upraw polowych na teren zabudowy jednorodzinnej.

Objęte decyzją działki zostały sprzedane w następujących terminach:

1. 1) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2003 r.
2. 2) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2004 r.
3. 3) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2004 r.
4. 4) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2002
5. 5) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2002r.
6. 6) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2004 r.
7. 7) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2003 r.
8. 8) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2003 r.
9. 9) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2003 r.
10. 10) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2004 r.
11. 11) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2001 r.
12. 12) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2001 r.
13. 13) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2004 r.
14. 14) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2001 r.
15. 15) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2004 r.
16. 16) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2004 r.
17. 17) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2003 r.
18. 18) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2003 r.
19. 19) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2004 r.
20. 20) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2003 r.
21. 21) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2001 r.
22. 22) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2003 r.

Według szacunku rzeczoznawcy majątkowego łączna wartość działek przed zmianą ich przeznaczenia wynosiła [...] zł, a po zmianie wynikłej z uchwalenia planu - [...] zł, a zatem jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowiąca 25 % różnicy obu tych wartości wynosi [...] zł.

Według dostarczonych przez sprzedawcę przedmiotowych działek P. R.- reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika - właściciel poniósł nakłady na budowę sieci energetycznej na działkach nr [...] - [...] Nakłady w kwocie [...] zł za opłatę przyłączeniową do sieci energetycznej, poniesione [...] grudnia 2000 r., dotyczyły nieruchomości nr [...], z której po podziale powstały działki budowlane o łącznej powierzchni [...] m2. Daje to kwotę: [...] zł/1 m2.

Działki o numerach ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni [...] m2 znajdują się na terenie, którego dotyczy wymieniona inwestycja i dla tych działek nakład został poniesiony przed ich sprzedażą. Kwota nakładów w rozumieniu art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla omawianych działek wynosi [...] zł ([...] m2 x [...] zł).

W podobny sposób rozliczone zostały nakłady w kwocie [...] zł za projekt techniczny sieci gazowej z przyłączami, poniesione w dniu [...] listopada 1999 r. na działkę o numerze ewid. [...], z której po podziale powstały wyżej wymienione działki budowlane o powierzchni [...] m2. Daje to kwotę [...] zł/1 m2. Zatem kwota nakładów wyniesie [...] zł ([...] m2 x [...] zł).

O łączną wartość wykazanych nakładów w sumie [...] zł ([...] zł + [...] zł) organ orzekający umniejszył opłatę z tytułu wzrostu wartości 22 działek wynoszącą [...] zł obciążając ówczesnego właściciela obowiązkiem zapłacenia różnicy w kwocie [...].

P. R.wniósł odwołanie od tej decyzji zarzucając, że w toku postępowania administracyjnego popełniono uchybienia - nie wydano postanowienia o wszczęciu postępowania oraz nie zapewniono stronie udziału w czynnościach związanych z przygotowaniem operatu szacunkowego oraz z wyceną nakładów. Zaskarżona decyzja nie wskazuje, kto jest jej adresatem.

Dodatkowo skarżący przedłożył kserokopie odnalezionych faktur, dokumentujących wydatki poniesione na wykonanie sieci wodociągowej z przyłączami i sieci gazowej z przyłączami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W lakonicznym uzasadnieniu stwierdziło, iż decyzja organu I instancji jest nieprawidłowa, gdyż: "postępowanie administracyjne w sprawie naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku ze zbyciem nieruchomości w K. przed upływem pięciu lat od wejścia w życie uchwalonej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego nie jest postępowaniem toczącym się w oparciu o przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, ale w oparciu o ustawę z dnia 27 lutego 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) jako przepisy lex specialis.

Po drugie, organ I instancji musi w decyzji zamieścić, zgodnie z art. 107 kpa uzasadnienie, dlaczego nie zaliczył pewnych nakładów jako tych, które mogły wpłynąć na umniejszenie naliczonej opłaty. Organ I instancji musi wypowiedzieć się w sprawie poszczególnych nakładów, z przytoczeniem dla każdego z nich przyczyny ich zaliczenia lub odrzucenia. Nie zwalnia to strony z obowiązku udowodnienia, iż dla tych działek takie a nie inne wielkości nakładów zostały poniesione. Organ I instancji ma prawo bowiem nie uznawać nakładów poniesionych na przyłącza".

Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej przez P. R. Skarżący zarzucił, że został naruszony przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym. Skoro bowiem z ostatnio wymienionego przepisu wynika, że ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z jej zbyciem może nastąpić w okresie 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a konkretny plan miejscowy wszedł w życie z dniem 25 sierpnia 1999 r., to wymierzenie opłaty planistycznej było możliwe do dnia 25 sierpnia 2004 r. Zatem organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie, nie zaś przekazywać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, powtarzając dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się uzasadniona, chociaż z innych przyczyn niż w niej wskazano.

Z niekwestionowanych, popartych analizą aktów notarialnych, ustaleń organu pierwszej instancji wynikało, iż skarżący sprzedawał poszczególne działki objęte księgą wieczystą Kw nr [...] położone w K. na przestrzeni kilku lat - od maja 2001 r. (działka nr [...]) do kwietnia 2004 r. (działka nr [...]). Wyczekiwanie ze wszczęciem postępowania, aż do momentu zakończenia sprzedaży działek, nie było konieczne, bowiem jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w Uchwale wydanej w składzie 5 sędziów z dnia 17 maja 1999 r. syg. OPK (opublikowanej w ONSA z 1999 r. nr 4 poz. 121) rentę planistyczną pobiera się również w przypadku zbycia części nieruchomości, jeżeli wartość zbywanej nieruchomości wzrosła w następstwie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo że w art. 36 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, pod rządem której podjęta została uchwała, mowa jest o zbyciu "nieruchomości" bez dodatkowego określenia "w całości lub w części".

Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, określająca zasady zagospodarowania terenów, pozostaje bowiem w związku z ustawą o gospodarce nieruchomościami i odwrotnie. Podział nieruchomości według przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma być zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Tak więc dla właściwego rozumienia pojęcia nieruchomości w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym istotne znaczenie mają też przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej ostatniej ustawie pojęcie nieruchomości ma charakter swoisty. Nieruchomością gruntową na tle ustawy o gospodarce nieruchomościami jest taki grunt wyodrębniony, który staje się przedmiotem obrotu - sprzedaży, przekazania w użytkowanie wieczyste, oddania w trwały zarząd.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu omawianej uchwały uznał, iż przyjęcie "stanowiska, że cała dotychczasowa nieruchomość musi być zbyta dla wymierzenia opłaty określonej w art. 36 ust. 3 ustawy, prowadziłoby do podważenia sensu ustanowienia tej opłaty oraz do przedawnienia jej pobrania (art. 36 ust.

7) (...). Ponadto w ogóle byłoby niemożliwe wymierzenie opłaty, jeśliby pozostała część nieruchomości (choćby o minimalnym obszarze) nie stała się przedmiotem obrotu. To wszystko prowadziłoby do całkowitej nieracjonalności tak rozumianego przepisu art. 36 ust. 3 ustawy. Literalna wykładnia tego przepisu zatem prowadziłaby do wniosków niemożliwych do zaakceptowania. Tak np. przy podziale nieruchomości na działki budowlane dopiero zbycie wszystkich tych działek wiązałoby się z obowiązkiem uiszczenia jednorazowej opłaty, do czego mogłoby nigdy nie dojść, gdyby właściciel zatrzymał choćby jedną z działek dla siebie".

Stanowisko przedstawione w powyższej Uchwale NSA z dnia 17 maja 1999 r. zachowuje aktualność również pod rządem obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Myli się jednak skarżący uważając, iż po upływie z dniem 24 sierpnia 2004 r. pięciu lat od dnia wejścia w życie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwe orzekanie w sprawie opłaty planistycznej i dlatego decyzja ustalająca opłatę planistyczną powinna być uchylona, a postępowanie administracyjne umorzone jako bezprzedmiotowe. Skarżący przeoczył, że art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mający z mocy art. 37 ust. 4 ustawy odpowiednie zastosowanie do opłaty planistycznej, uznaje za wystarczające zgłoszenie roszczenia w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Oznacza to, że dla zachowania pięcioletniego terminu do dochodzenia przez gminę opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości niezbędne jest wszczęcie postępowania przed jego upływem.

W rozpoznawanej sprawie ten wymóg został zachowany, bowiem z akt administracyjnych (załącznik 12) wynika, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu [...] lipca 2004 r., a pełnomocnik P. R.potwierdził odbiór zawiadomienia w dniu [...] lipca 2004 r. Nie było też przeszkód w złożeniu w toku tego postępowania wszelkich dowodów wskazujących na poniesienie przez właściciela nakładów inwestycyjnych, możliwych do odliczenia w wówczas obowiązującym porządku prawnym. Złożenie tylko części dokumentów rozliczeniowych pełnomocnik P. R.tłumaczył w piśmie z dnia [...] sierpnia 2004 r. koniecznością "odszukiwania" dokumentów. Brak należytego przygotowania dokumentacyjnego obciąża stronę i nie jest przeszkodą do zakończenia postępowania administracyjnego.

Wbrew stanowisku organu odwoławczego, organ I instancji w sposób wyczerpujący - i przez odwołującego się niezakwestionowany - wyjaśnił dlaczego odliczył nakłady, których poniesienie P. R. wykazał w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. Inne faktury skarżący "dodatkowo przedłożył" dopiero w odwołaniu, a zatem nie można organowi pierwszej instancji wytykać ich nieuwzględnienia. Ich odnalezienie i załączenie do odwołania nie miało już istotnego znaczenia, skoro w chwili wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonej decyzji nie obowiązywał już przepis ust. 2 art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchylony z dniem 22 września 2004 r. nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) dopuszczający pomniejszanie opłaty planistycznej o wartość nakładów poniesionych przez właściciela.

Uchylenie w takiej sytuacji zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania narusza przepis art. 138 § 2 kpa. Przepis ten upoważnia bowiem organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tymczasem organ odwoławczy uchylił decyzję, gdyż organ błędnie przytoczył jako podstawę rozstrzygnięcia między innymi przepisy Ordynacji podatkowej oraz dla rozważenia zasadności zgłoszonych przez odwołującego się nakładów, które - jak wyżej wyjaśniono - już w tym czasie nie mogły być podstawą umniejszenia renty planistycznej. Doprecyzowanie adresata decyzji wymienionego wielokrotnie przez Burmistrza w uzasadnieniu decyzji także nie wymagało uchylenia decyzji organu I instancji.

Dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a, c, art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.

/-/ St.Małek /-/ B.Kamieńska /-/ J.Szaniecka

MK