Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 stycznia 2023 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia 25 listopada 2022 r., nr [...], o odmowie przyznania I. B. dodatku węglowego.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że decyzją z dnia 25 listopada 2022 r. Prezydenta Miasta O. odmówił przyznania I. B. (dalej również jako: "wnioskodawczyni" albo "skarżąca") pomocy w formie dodatku węglowego. Podstawą wydania powyższej decyzji było podanie przez wnioskodawczynię w deklaracji złożonej przed dniem 11 sierpnia 2022 r., iż budynek mieszkalny ma zainstalowane źródło ciepła – kocioł na paliwo stałe, a jako rodzaj stosowanego paliwa – drewno kawałkowe i inny rodzaj biomasy. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz wywiadu środowiskowego odwołująca nie przedstawiła dowodów wskazujących na fakt ogrzewania budynku mieszkalnego węglem. Tym samym w ocenie organu I instancji nie można było uznać, aby gospodarstwo domowe odwołującej było ogrzewane kotłem na paliwo stałe zasilanym paliwami stałymi.
Odwołaniu od powyższej decyzji wniosła T. I. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wyjaśniając, że spełnia wszystkie przesłanki do przyznania przedmiotowego świadczenia, a organ niezasadnie uznał, że przedstawione przez nią świadectwa jakości paliw nie mogą być uznane za dowód w sprawie. Odwołująca zakwestionowała również sposób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz wskazała, że organ niezasadnie pominął złożoną przez odwołującą w dniu 17 października 2022 r. korektę deklaracji, a w konsekwencji przyjęcie, że rodzajem paliw stałych jest drewno kawałkowe i inny rodzaj biomasy.
Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] przytoczyło treść przepisów ustawy z dnia 05 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022, poz. 1692 ze zm., dalej również jako: "ustawa"), oraz wskazało, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu – w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Z kolei według art. 2 ust. 3 powyższej ustawy, przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pellet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego.
Biorąc pod uwagę brzmienie powyższych przepisów, Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa. Zdaniem organu odwoławczego Prezydent był związanym zapisami centralnej ewidencji emisyjności budynków dokonanymi najpóźniej w dniu 11 sierpnia 2022 r., a korekta dokonana w dniu 17 października 2022 r. nie mogła być uznana za dowód.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pełnomocnik I. I. powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia: art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu że wskazanie deklaracji odpowiedniego rodzaju paliwa stosowanego do głównego źródła ogrzewania w terminie do dnia 11 sierpnia 2022 r. stanowi przesłankę uzyskania dodatku węglowego podczas gdy powyższy przepis wymaga jedynie, aby zgłoszone/wpisane do 11 sierpnia 2022 r. główne źródło ogrzewania było rzeczywiście zasilane paliwem stałym; art. 2 ust. 15g ustawę o dodatku węglowym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten nie znajduje zastosowania w przypadku dokonania przez osobę ubiegającą się o dodatek węglowy korekty deklaracji po 11 sierpnia 2022 r.; art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej jako: "K.p.a.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Kontroli Sądu poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. zo odmowie przyznania I. B. dodatku węglowego.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 05 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym, a w szczególności art. 2 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz.U. z 2022 r., poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Z zacytowanego przepisu wynika, że koniecznym do spełniania warunkiem dla otrzymania dodatku węglowego jest ogrzewanie gospodarstwa domowego (główne źródło ciepła) przez wymienione w art. 2 ust. 1 u.d.w. urządzenie grzewcze, to jest: kocioł na paliwo stałe, kominek, kozę, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnię, kuchnię węglową lub piec kaflowy, w których spalane jest paliwo stałe, czyli zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 3 u.d.w. węgiel kamienny, brykiet lub palet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego.
W rozpoznawanej sprawie organy rozstrzygające uznały, że skoro w centralnej deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw złożonej przed dniem 11 sierpnia 2022 r. wskazano jako rodzaj stosowanych paliw drewno kawałkowe i inny rodzaj biomasy skarżąca nie może uzyskać wnioskowanego dodatku. Stanowisko powyższe uznać należało za przedwczesne.
Przede wszystkim zdaniem Sądu organy rozstrzygające błędnie uznały, że jeżeli wymienione w art. 2 ust. 1 u.d.w. główne źródłowo ogrzewania gospodarstwa domowego nie zostało ujawnione w ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r. - nawet jeżeli stanowi to wynik pomyłki właściciela domu składającego deklarację, a zatem być może sprzecznie z rzeczywistym stanem faktycznym – stanowi to wystarczającą podstawę do odmowy przyznania dodatku węglowego.
W rozpoznawanej sprawie nie można pominąć, że w złożonym wniosku o przyznanie dodatku węglowego skarżąca pod groźbą odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia wskazała, że głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe. Wobec sprzeczności pomiędzy treścią oświadczenia skarżącej, a treścią ujawnioną w centralnej ewidencji emisyjności budynków niewątpliwie zaistniały wątpliwości co do faktycznego źródła jakim ogrzewane jest gospodarstwo domowe skarżącej. Wątpliwości te powinny być w sprawie jednoznacznie rozstrzygnięte jako mające charakter istotny w świetle treści art. 2 ust. 1 u.d.w. Zdaniem Sądu z literalnego brzmienia wskazanego przepisu nie wynikają przyjęte przez organy wnioski, tj. że dokonywana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta weryfikacja wniosku o dodatek węglowy, o której mowa w tym przepisie w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, może być dokonywana przez organ jedynie poprzez ustalenie jakiego rodzaju źródło ogrzewania figurowało w centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., nawet jeśli okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że w tej dacie mieszkanie było ogrzewane w inny sposób niż to wykazano w ewidencji.
Po pierwsze zwrócić należy uwagę, że na mocy art. 50 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1967 ze zm., dalej jako "ustawa zmieniająca") doszło do istotnej nowelizacji ustawy o dodatku węglowym, poprzez dodanie, po art. 2 ust. 15 u.d.w., przepisów art. 2 ust. 15a-15b. Zgodnie z art. 64 ustawy zmieniającej weszła ona w życie z dniem następującym po dniu jej ogłoszenia, co nastąpiło w dniu 20 września 2022 r.
I tak, zgodnie z art. 2 ust. 15a u.d.w., dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności: 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1297, 1549 i 1768);
2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 i 1265), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1, 202 i 1692), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561);
3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191).
Już z treści wskazanego przepisu wynika, że weryfikacja wniosku o przyznanie dodatku węglowego ma charakter wszechstronny i nie polega jedynie na sprawdzeniu danych widniejących w ewidencji emisyjności budynków. Stan faktyczny sprawy istotny z punktu widzenia art. 2 ust. 1 u.d.w. może być ustalony w oparciu o inne dostępne organowi dane, które zostały jedynie przykładowo (użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności") wymienione w art. 2 ust. 15a ustawy. Oznacza to, że katalog źródeł i informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy ma w tym zakresie charakter otwarty.
Kolejne wprowadzone nowelizacją przepisy to jest art. 2 ust. 15b-15e u.d.w. także potwierdzają, że stanowisko organu zasadzające się na tym, że w sprawach dotyczących dodatku węglowego kluczowe znaczenie ma ewidencja emisyjności budynków nie znajduje oparcia w przepisach prawa.
Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 15b u.d.w., jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się.
Dalej zaś wskazano, że wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 2 ust. 15c) oraz że w toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d), a niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ust. 15b, stanowi podstawę do odmowy przyznania dodatku węglowego (art. 2 ust. 15e).
Tym samym w przypadku istnienia wątpliwości, dotyczących faktycznego źródła ogrzewania koniecznym jest zweryfikowanie powyższych okoliczności chociażby poprzez dokonania wywiadu środowiskowego.
Sąd zauważa, że w przedmiotowej sprawie przeprowadzony został w dniu 18 listopada 2022 r. wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono, że w domu jest zainstalowany piec na paliwo stałe – nie włączony w dniu dokonania czynności kontrolnych. Obecny podczas czynności teść skarżącej wyjaśnił, że piec był napalony dwa dni wcześniej. Co istotne, podczas czynności kontrolnych nie okazano jednak węgla (skarżąca w odwołaniu oraz w skardze tłumaczyła tą okoliczność brakiem poinformowania przez organ o konieczności dokonania kontroli w miejscu składowania węgla), wyjaśniając jedynie, że jest on składowany w innym miejscu, co wraz z informacją, że osoby kontrolujące nie zostały wpuszczone do domu, doprowadziło organy do konkluzji, iż brak jest jednoznacznego potwierdzenia, że piec na węgiel jest stosowany. Równocześnie w toku postępowania skarżąca przedstawiła zarówno dokumentację zdjęciową wskazującą na lokalizację węgla przy piecu, jak i dowody jego zakupu oraz świadectwa jakości paliw stałych.
Zdaniem Sądu, w tych okolicznościach faktycznych nie ustalono ponad wszelką wątpliwość, w jaki sposób ogrzewany jest dom skarżącej – czy węglem, jak podano we wniosku i w korekcie deklaracji, czy też w inny sposób, w szczególności wynikający z pierwotnej deklaracji. Jest to tyle istotne, że po pierwsze, nie wykluczono jednoznacznie możliwości przyznania dodatku węglowego, a po drugie, w przypadku ustalenia, że skarżąca faktycznie wykorzystuje drewno kawałkowe i inny rodzaj biomasy, możliwym stałoby się przyznanie jej świadczenia, jakim jest dodatek dla gospodarstw domowych, o którym mowa w art. 24 ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw. Choć termin do złożenia wniosku o przyznanie powyższego świadczenia minął w dniu 30 listopada 2022 r. to jednak mieć należy na względzie treść art. 24 ust. 25a ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw, dodanym ustawą z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2236), która weszła w życie w dniu 03 listopada 2022 r. Przepis powyższy stanowi, że w przypadku posiadania informacji wskazujących, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu ustalenia prawa do dodatku dla gospodarstw domowych.
W takim przypadku organ ten przyznaje dodatek w drodze decyzji administracyjnej z urzędu, bez konieczności składania wniosku oraz bez składania odpowiedniej deklaracji dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji. Przepis art. 25 ust. 2 stosuje się.
Sąd zauważa, że analiza wprowadzanych przez ustawodawcę zmian wskazuje, że jego intencją było objęcie pomocą finansową jak największą liczbę gospodarstw domowych, uprawniając, a jednocześnie obligując organy gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) do wnikliwego, wszechstronnego zbadania sytuacji faktycznej w zakresie źródeł ciepła lub źródeł spalania paliw w gospodarstwach domowych i to nie tylko tych, co do których wpłynął wniosek o wypłatę dodatku węglowego lub dodatku dla gospodarstw domowych, ale także w tych gospodarstwach domowych, co do których organ jest w posiadaniu informacji wskazujących na to, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę jednego z powyższych dodatków, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy. Po stronie organu spoczywa więc obowiązek ustalenia rzeczywistego rodzaju źródła ciepła stosowanego w gospodarstwach domowych prowadzonych na terenie gminy, jak również rodzaju paliwa używanego do ogrzewania budynków w tych gospodarstwach, a następnie przyznanie przysługującego dodatku.
Przepisy ustawy wyposażają właściwe organy gminy w bardzo szeroki wachlarz uprawnień procesowych po to, by umożliwić udzielenie pomocy w postaci dodatku węglowego lub dodatku dla gospodarstw domowych jak największej liczbie osób spełniających warunki ustawowe.
Równocześnie podkreślenia wymaga – co w realiach niniejszej sprawy jest niemniej istotne – że w świetle art. 7 K.p.a. skarżąca ma obowiązek współdziałania przy działaniach podejmowanych w celu ustalenia rzeczywistego sposobu ogrzewania domu. Innymi słowy, musi ona współdziałać z organami przy podejmowanych czynnościach, w tym między innymi umożliwić organowi dostęp do wszelkich pomieszczeń, w przypadku powtórzenia wywiadu środowiskowego, w celu ustalenia rzeczywistego rodzaju wykorzystywanego przez nią opału.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji albowiem zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie prowadząc postępowanie organy zastosują się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w treści niniejszego uzasadnienia. Oznacza to konieczność jednoznacznego ustalenie głównego źródła ogrzewania domu zajmowanym przez skarżącą, a w przypadku ustalenia, że źródłem ogrzewania jest drewno kawałkowe lub inny rodzaj biomasy wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie dodatku dla gospodarstw domowych.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt XV zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 20 marca 2023 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 497,- zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480,- zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłata od pełnomocnictwa (17 zł).