Uzasadnienie
Starosta O. decyzją nr [...] z dnia [...]r., wydaną na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17.05.1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. Nr 100 z 2000r., poz. 1086 ze zm.), orzekł o wprowadzeniu w rejestrze ewidencji gruntów wsi J. gm. R. zmian polegających na zmianie numeru księgi wieczystej dla nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] z KW J. Wykaz [...] na KW [...] oraz zmianie numeru księgi wieczystej dla nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] z KW J. Wykaz [...] na KW [...]. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż w trakcie sporządzania dokumentów dla celów prawnych dla nieruchomości we wsi J. (działki [...] i [...]) uprawniony geodeta ustalił, że wchodzą one w skład zasobu określonego w KW [...].
Odwołanie od decyzji złożyła Parafia Rzymsko – Katolicka w J., wnosząc o jej uchylenie. Według niej sporne działki stanowią nadal własność Parafii, albowiem Sąd Rejonowy w O. odmówił postanowieniem z dnia [...]r. ich wyłączenia z Księgi Wieczystej J. Wykaz [...]. Powyższą decyzję wydano zatem z rażącym naruszeniem prawa, albowiem Parafia będąca właścicielem działek nr [...] i [...] nie została uznana za stronę postępowania i nie otrzymała tego orzeczenia.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją nr [...] z dnia [...]r. – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, iż sporne działki - pozostające w użytkowaniu Ochotniczej Straży Pożarnej (działka nr [...]) oraz Spółdzielni " A" w R. (nr [...]) – stały się z mocy prawa własnością Gminy i Miasta R. na podstawie ostatecznych decyzji Wojewody z dnia [...]r. nr [...] oraz z dnia [...]r. nr [...]. Jednocześnie działki te jako część dawnej parceli nr [...] wchodzą w skład nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi Księgę Wieczystą J. Wykaz nr [...]. Z księgi tej wynika natomiast, iż właścicielem działek jest Parafia Rzymsko – Katolicka w J. Sąd Rejonowy w O. odmówił urządzenia dla tych działek nowych ksiąg wieczystych z wpisem własności na rzecz Gminy i Miasta R., gdyż uznano powyższe decyzje Wojewody za nieważne (dotyczyły one bowiem komunalizacji nieruchomości nie należących do Skarbu Państwa).
Z tego względu Burmistrz Gminy i Miasta R. złożył pismem z dnia [...]r. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody, który przekazany został do rozpoznania Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Organ II instancji uznał, iż Starosta O. wydał swoją decyzję z naruszeniem art. 28 kpa i 109 § 1 kpa (poprzez pominięcie Parafii Rzymsko – Katolickiej w J. jako strony postępowania) w związku z czym wniesione odwołanie było uzasadnione, jednakże ze względu na toczące się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] i [...]. niniejsza sprawa stała się bezprzedmiotowa. Zgodnie bowiem z § 47 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków organ prowadzący ewidencję ma obowiązek wprowadzić stosowne zmiany w operacie ewidencji gruntów z chwilą stwierdzenia nieważności powyższych decyzji. Z tego względu należało uchylić decyzję organu I instancji i jednocześnie umorzyć niniejsze postępowanie jako bezprzedmiotowe.
Skargi na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Ochotnicza Straż Pożarna oraz Spółdzielnia " A" w R. Podniosły one, iż sporne działki nr [...] i [...] wchodziły w skład nieruchomości dla której prowadzono Księgę Wieczystą J. Wykaz [...] (jako należące do Parafii Rzymsko – Katolickiej w J.), a w 1962r. wpisane zostały do księgi wieczystej KW [...], w której dziale II wpisano jako właściciela Skarb Państwa. Decyzje komunalizacyjne Wojewody zostały wydane omyłkowo na podstawie Księgi Wieczystej J. Wykaz [...], co spowodowało ich zakwestionowanie przez Sąd Rejonowy w O. Wbrew stanowisku Sądu działki te – będące własnością Skarbu Państwa od 1962r. – podlegały bowiem komunalizacji z mocy prawa. Postanowieniem z dnia [...] r. połączono obie skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia (k. 37 akt).
W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, powołując się na argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Skargi zasługiwały na uwzględnienie.
Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa zainicjowana wniesieniem skarg do Naczelnego Sądu Administracyjnego podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) i ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271). Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych – sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy.
Również w myśl art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem i nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednocześnie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przepis art. 138 § 1 pkt. 2 kpa daje organowi odwoławczemu możliwość uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sytuacji, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Istota tego rodzaju decyzji odwoławczej polega na tym, że organ odwoławczy w istocie nie rozstrzyga danej sprawy pod względem merytorycznym. O bezprzedmiotowości postępowania można bowiem mówić przy braku strony tego postępowania, braku jego przedmiotu, czyli ogólnie - przy braku podstaw faktycznych i prawnych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy. Chodzi m. in. o sytuacje, w których wydano decyzję pierwszoinstancyjną na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą, wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości, decyzja dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, decyzję skierowano do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, czy też podmiot, który wszczął postępowanie nie istnieje (zob. m. in.
B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 597 – 598, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, s.804 – 806 oraz G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, s. 248 - 250; wyrok NSA z 9.01.1985r., III SA 1105/84, RNGA 1986/2/37, wyrok NSA z 07.05.2002r., I SA 2470/00, LEX nr 81745, wyrok NSA z 09.02.1999r., III SA 1591/98, LEX nr 36602 oraz wyrok NSA z 06.08.1999r., IV SA 1167/97, LEX nr 47913).
Zdaniem Sądu organ odwoławczy trafnie stwierdził, iż odwołanie Parafii Rzymsko – Katolickiej w J. zasługiwało na uwzględnienie, gdyż przysługiwał jej przymiot strony niniejszego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Ze względu na prawo własności spornych działek ujawnione w Księdze Wieczystej J. Wykaz nr [...] należało bowiem uznać, że dotyczyło ono w bezpośredni sposób interesu prawnego Parafii. Pomimo tej okoliczności Parafia nie wzięła udziału w postępowaniu przed organem I instancji – nie stworzono jej w ogóle możliwości podejmowania określonych czynności procesowych w celu obrony jej interesów prawnych (m. in. nie zawiadomiono jej o wszczęciu postępowania, nie wyznaczono terminu do zapoznania i wypowiedzenia się na temat zebranych w sprawie materiałów i dowodów, nie doręczono decyzji I instancji itd.).
W ocenie Sądu organ odwoławczy – pomimo powyższych okoliczności - uznał błędnie, iż po uchyleniu decyzji Starosty O. nie było podstaw do przekazania mu niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania, albowiem zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania I instancyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości. Miała ona przy tym wynikać z faktu wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnych Wojewody z dnia [...]r. nr [...] oraz z dnia [...]r. nr [...], dotyczących spornych działek nr [...] i [...]. Należy jednak zauważyć, iż decyzje te stały się ostateczne i nie wyeliminowano ich w jakikolwiek sposób z obrotu prawnego, gdyż postępowanie w kwestii stwierdzenia ich nieważności prowadzone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zostało zakończone do tej pory. Oznacza to, iż wywołują one nadal określone skutki prawne, które winny być respektowane przy ocenie stanu faktycznego niniejszej sprawy.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie mógł zatem uznać, iż niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe ze względu na to, iż w przypadku stwierdzenia nieważności powyższych decyzji Wojewody organ prowadzący ewidencję będzie zobowiązany wprowadzić stosowne zmiany w operacie ewidencji gruntów, zgodnie z przepisem § 47 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Organ odwoławczy nie był bowiem uprawniony do przesądzenia na tym etapie prowadzonego przez siebie postępowania, jaki będzie wynik sprawy prowadzonej przez inny organ - Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody, które być może ostaną się w obrocie prawnym (w przypadku odmowy stwierdzenia ich nieważności).
Sąd zważył ponadto, że zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny oraz linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy, uchylający decyzję organu I instancji, nie może jednocześnie umorzyć postępowania przed tą instancją, jeżeli odwołujący się żąda rozpatrzenia sprawy co do jej istoty. Samo takie żądanie świadczy bowiem o tym, że dane postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe (zob. m. in. wyrok NSA z 11.06.1981r., SA 1031/81, ONSA 1981/1/60, wyrok z 25.07.1986r., IV SA 316/86, GAP 16/87 oraz wyrok z 17.04.2002r., II SA/Gd 1266/00, LEX nr 76113). Odwołująca się Parafia Rzymsko – Katolicka w J. żądała niewątpliwie rozpatrzenia niniejszej sprawy co do istoty, o czym świadczą podniesione przez nią w odwołaniu merytoryczne argumenty dotyczące prawa własności spornych działek.
Skoro zatem w ocenie Sądu organ odwoławczy nie miał podstaw faktycznych i prawnych do uchylenia decyzji organu I instancji z jednoczesnym umorzeniem postępowania pierwszoinstancyjnego, należało uznać, iż jego decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania (art. 138 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 200 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmian.) orzekł jak w sentencji wyroku.
/-/ M. Kosewska /-/ B. Sokołowska /-/ B. Koś