Uzasadnienie
Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] września 1999 r. zatwierdził projekt budowlany i wydał Z. i Z. małżonkom K. pozwolenie na budowę wewnętrznej klatki schodowej, łączącej przyziemie korytarza głównego z I piętrem budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego, zlokalizowanego w G. przy ul. [...] (działka nr [...]), a Wojewoda - po rozpoznaniu odwołania współwłaścicieli pasażu handlowego przy ul. [...] - decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Na skutek skarg wniesionych przez 20 współwłaścicieli pasażu Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 marca 2001 r. sygn. II SA/Po 2440/99 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 1999 r. - polecając wnikliwiej zbadać, czy roboty budowlane objęte projektem budowlanym dołączonym przez inwestorów do wniosku o pozwolenie na budowę odpowiadają warunkom przewidzianym w przepisach prawa budowlanego i przepisów wykonawczych. Sąd w podsumowaniu swoich wywodów stwierdził, że "organ odwoławczy - rozpoznając ponownie sprawę - powinien wydać stosowną decyzję na podstawie art. 138 § 1 albo 138 § 2 kpa przy rozważeniu stanowiska skarżących, że klatka schodowa została już wybudowana i że sporne przejście w sposób samowolny zostało przez inwestorów w całości zamurowane".
Rozpoznając sprawę po raz drugi, Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2001 r. - wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie odwoławcze od wymienionej na wstępie decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] września 1999 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uznając, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe, "albowiem roboty budowlane objęte tą decyzją zostały wykonane, a organ nadzoru budowlanego nie stwierdził istotnych odstępstw od ustaleń zawartych w decyzji pozwolenia na budowę".
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu w sprawie ze skargi Zarządu Wspólnoty Właścicieli Pasażu wyrokiem z dnia 27 marca 2003 r. sygn. II SA/Po 2555/01 stwierdził nieważność decyzji Wojewody umarzającej postępowanie odwoławcze wyjaśniając, iż zrealizowanie przez inwestorów inwestycji objętej pozwoleniem na budowę (będącym przedmiotem odwołania) nie czyni postępowania odwoławczego bezprzedmiotowym. Skutkiem prawnym decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego jest pozostawienie w obrocie prawnym decyzji objętej odwołaniem. Zrealizowanie przez inwestorów zamierzenia inwestycyjnego i robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, a nie - jak błędnie przyjął organ drugiej instancji - bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego wywołanego zaskarżeniem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.
Rozpoznając sprawę po raz trzeci, Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. - wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 kpa - uchylił powołaną na wstępie decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] września 1999 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Z. i Z. K. pozwolenia na budowę - wykonanie wewnętrznej klatki schodowej łączącej przyziemie korytarza głównego z I piętrem budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego, zlokalizowanego w G. przy ul. [...] oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy ustalił na podstawie protokolarnego potwierdzenia w dniu [...]kwietnia 2000 r. zakończenia przedmiotowych robót budowlanych sporządzonego przez przedstawicieli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i inspektorów Nadzoru Administracji Budowlanej, że roboty budowlane zostały realizowane przed uzyskaniem ostatecznego pozwolenia na budowę.
To ustalenie zwalczają - w skargach wniesionych od powyższej decyzji do Sądu Administracyjnego - inwestorzy Z. i Z.K. oraz współwłaścicielka działki stanowiącej teren inwestycji M.P. Skarżący wskazali, że inwestycja była realizowana w okresie od [...] lutego 2000 r. do [...] marca 2000 r. na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę. Wojewoda - orzekając po raz pierwszy - decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. utrzymał bowiem w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. II SA/Po 2440/99 wstrzymał postanowieniem z dnia 23 marca 2000 r. wykonanie zaskarżonej decyzji, ale inwestorom nie doręczono tego postanowienia, a do organu odwoławczego wpłynęło ono [...] marca 2000 r. W tym czasie inwestorzy prawo do budowy, uzyskane na podstawie ostatecznej decyzji, już "skutecznie skonsumowali".
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
O oddalenie skarg wniosła także uczestniczka postępowania B.T. twierdząc, że zamurowane przejścia do pasażu handlowego miało miejsce przed uzyskaniem ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę. Poinformowała też o wystąpieniu uczestników postępowania - właścicieli lokali użytkowych mieszczących się w budynku handlowym - przeciwko skarżącym do sądu powszechnego z powództwem o ustanowienie służebności przechodu przez przejście wiodące przez budynek skarżących do budynku handlowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona, ponieważ organ odwoławczy z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa nie wyjaśnił należycie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Na podstawie powołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji protokołu z dnia [...] kwietnia 2000 r. organ odwoławczy poczynił tylko jedno ustalenie - że przedstawiciele organu nadzoru budowlanego i organu administracji architektoniczno-budowlanej "w dniu [...] kwietnia 2000 r. protokolarnie potwierdzili zakończenie robót budowlanych (...)". Tego rodzaju ustalenie nie jest wystarczające do stwierdzenia, iż postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe z uwagi na zrealizowanie inwestycji bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wytyczne udzielone organowi odwoławczemu w uzasadnieniach omówionych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywały jednoznacznie na konieczność sprawdzenia nie tylko, czy przedmiotowa inwestycja została zrealizowana, ale przede wszystkim tego, kiedy inwestycja została zrealizowana. Jak bowiem wynika z art. 28 prawa budowlanego z 1994 r., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ugruntowany jest w orzecznictwie pogląd, iż decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a realizacja robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet jeśli nie została wykonana całość tych robót, powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę (patrz m.in. wyrok NSA z 15.XI.2000 r., IV SA 1964/98 Lex nr 53387).
W toku dalszego postępowania organ drugiej instancji powinien jednoznacznie ustalić, czy inwestor przystąpił do realizowania robót budowlanych w zgodzie, czy z naruszeniem przepisu art. 28 prawa budowlanego. Ustalenie, że doszło do złamania nakazu rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie decyzji mającej przedmiot ostateczności w rozumieniu art. 16 § 1 kpa - pozwoli na przyjęcie bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, zaś w drugiej sytuacji organ drugiej instancji powinien rozpoznać merytorycznie sprawę na skutek odwołania wniesionego od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] września 1999 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.
Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 3, art. 152 i art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.
M.Bohdanowicz /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Kamieńska za nieobecnego sędziego
/-/ B.Kamieńska
MK