Uzasadnienie
II SA/Po 169/96
Postanowieniem z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 49b ust. 4 i ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, ustalił dla W.K. opłatę legalizacyjną w wysokości [...]zł w związku z realizacją ogrodzenia od strony ulicy [...] na działce nr [...] w G. bez wymaganego prawem budowlanym zgłoszenia.
W uzasadnieniu podniesiono, iż inwestor W.K. zrealizował na opisanej wyżej działce nowe ogrodzenie od strony drogi bez wymaganego prawem zgłoszenia. Inwestor wypełnił zobowiązanie wynikające z postanowienia organu z dnia [...]r., co stanowi podstawę do ustalenia opłaty legalizacyjnej.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył W.K., pismem z dnia [...]r. kwestionując wykonanie ogrodzenia na działce nr [...]od strony drogi w ramach samowoli budowlanej. Zdaniem żalącego się roboty wykonane przez niego przy przedmiotowym ogrodzeniu były jego remontem (modernizacją), w związku z tym nie wymagały dokonywania zgłoszenia. Inwestor podnosił, iż ogrodzenie istniało w tym miejscu od [...]roku, pierwotnie było z kamienia na podłożu fundamentowym, z uwagi na jego zły stan techniczny zamienił ogrodzenie kamienne na cegłę klinkierową na dotychczasowym fundamencie.
Postanowieniem z dnia [...]r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż nie może rozpatrywać zarzutów zażalenia dotyczących w istocie ostatecznego postanowienia PINB z dnia [...]r., bowiem naruszałoby to rażąco przepisy prawa. Konieczność ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej jest jedynie ustawową konsekwencją wykonania obowiązków nałożonych w treści ostatecznego postanowienia z dnia [...]r. Skoro inwestor wykonał obowiązki wynikające z tego postanowienia to organ zobligowany był do ustalenia opłaty legalizacyjnej. Wysokość opłaty ustalono zgodnie z art. 49b ust. 5 pkt 1 prawa budowlanego.
Od powyższego postanowienia skargę złożył W.K. domagając się jego uchylenia i zarzucając naruszenie przepisów art. 7 kpa, art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 30 ust. 1 pkt 3, art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane.
Skarżący powołał się na te same argumenty, co podniesione w zażaleniu z dnia [...]r. Dodatkowo zarzucił, iż nie otrzymał, ani nie podpisał protokołu kontroli z dnia [...]r., nie miał możliwości zgłoszenia uwag i wniosków do protokołu, co w konsekwencji skutkowało błędnymi ustaleniami organu I instancji odnośnie zakresu przeprowadzonych robót budowlanych i konieczności dokonania ich zgłoszenia.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowi pogląd, że ustalenie opłaty legalizacyjnej w trybie art. 49b ust. 4 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane cechuje swoisty automatyzm. Opłata ta jest mechaniczną konsekwencją wykonania przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie przepisu art. 49b ust. 2 powołanej ustawy. W wymienionym postanowieniu organ nadzoru budowlanego definitywnie rozstrzyga kwestię czy obiekt budowlany wybudowano w warunkach samowoli budowlanej (bez zgłoszenia bądź pomimo wniesionego sprzeciwu). Na etapie ustalania opłaty legalizacyjnej niemożliwe jest podnoszenie zarzutów kwestionujących istnienie samowoli budowlanej.
W konsekwencji organ odwoławczy nie badał i nie ustosunkował się do podnoszonych przez skarżącego w zażaleniu zarzutów negujących wykonanie przedmiotowego ogrodzenia w ramach samowoli budowlanej.
Pogląd powyższy uznać należy za błędny.
Istotnie warunkiem wydania postanowienia nakładającego obowiązki wymienione w art. 49b ust. 2 pkt 1-3 ustawy Prawo budowlane jest ustalenie przez organ nadzoru budowlanego wykonania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesionego sprzeciwu właściwego organu.
Postanowienie to nie rozstrzyga jednak o istocie sprawy, nie kończy postępowania legalizacyjnego (art. 123 § 2 kpa). Postanowienie wydane w powyższym trybie jest niezaskarżalne i inwestor na tym etapie postępowania nie ma możliwości kwestionowania ustaleń organu administracji.
Wydanie postanowienia z art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie wyłącza więc możliwości kwestionowania przez inwestora istnienia samowoli budowlanej na dalszych etapach postępowania.
Następny etap postępowania legalizacyjnego stanowi ustalenie opłaty legalizacyjnej.
Zgodnie z art. 49b ust. 4 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego ustala opłatę legalizacyjną, jeżeli zachodzą okoliczności wymienione w ustępie 2 tego przepisu (i w ustępie 1, do którego z kolei jednoznacznie nawiązuje art. 49b ust. 2 ustawy), a mianowicie:
- - obiekt budowlany, wybudowany bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ, jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno budowlanych
- - inwestor wykonał obowiązki nałożone przez organ nadzoru budowlanego postanowieniem z art. 49b ust. 2 pkt 1-3 ustawy.
Ustalenie opłaty legalizacyjnej następuje więc po stwierdzeniu przez organ istnienia wymienionych wyżej przesłanek, w tym wykonania obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej.
W tej sytuacji w zażaleniu na postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej inwestor może skutecznie podnosić zarzuty zmierzające do zakwestionowania ustaleń organu odnośnie istnienia samowoli budowlanej z art. 49b ust. 1 ustawy.
Podkreślić należy, iż w przypadku obiektu, którego budowa została już zakończona, jeżeli inwestor uiści opłatę legalizacyjną, postępowanie legalizacyjne nie kończy się wydaniem decyzji. Inwestor, który nie chciałby narażać się na ewentualne negatywne konsekwencje nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej – co skutkuje orzeczeniem nakazu rozbiórki, a w razie nie podzielenia przez organy nadzoru budowlanego zarzutów w zakresie samowolnego wybudowania obiektu faktycznie uniemożliwia legalizację – pozbawiony byłby w istocie możliwości kwestionowania jednej z koniecznych przesłanek wszczęcia i prowadzenia postępowania z art. 49b ustawy Prawo budowlane.
W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy w istocie odmówił skarżącemu rozpatrzenia zarzutów dotyczących istnienia samowoli budowlanej. Okoliczność ta jest warunkiem dopuszczalności ustalenia opłaty legalizacyjnej i była przesłanką rozstrzygnięcia organu I instancji.
Zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane zostało z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 15 kpa oraz z naruszeniem przepisu art. 77 § 1 w związku z art. 140 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie należało uchylić.
Wobec nie rozpatrzenia przez organ odwoławczy zarzutów zgłoszonych przez skarżącego w zażaleniu, z uwagi na konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, Sąd poniechał ustosunkowania się do merytorycznych zarzutów skargi.
Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę należy rozpoznać zarzuty zgłoszone przez W.K. w zażaleniu z dnia [...]r.
Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o przepis art. 200 ustawy, przy czym koszty zastępstwa radcowskiego ustalono zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Rozstrzygnięcie w zakresie wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o treść art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
/-/ E. Podrazik /-/ M. Górecka /-/ S. Małek hp