Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2003r., nr[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 107 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., w związku z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r., nr 15, poz. 139 z późn. zm.) orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] września 2002r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo – usługowego branży przemysłowo – spożywczej, na terenie położonym w O. na działce nr "1". Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że przedmiotowa decyzja została wydana przez Zastępcę Burmistrza Miasta i Gminy O. H.D., który nie był umocowany do podejmowania decyzji z zakresu zagospodarowania przestrzennego.
Jako że zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zastępcy burmistrza mogą wydawać decyzje administracyjne jedynie w zakresie udzielonego im upoważnienia, należało uznać, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, co skutkuje jej nieważnością.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka "A" w O. podniosły, że zastępca burmistrza był upoważniony do wydania przedmiotowej decyzji. Na potwierdzenie tej okoliczności Odwołujący się zażądał przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków – Burmistrza i Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy O. W odwołaniu podkreślono, że art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie określa formy upoważnienia, które burmistrz może udzielić swym zastępcom i innym pracownikom, a ponadto, w wypadku choroby osoby pełniącej funkcję publiczną jako organ administracji, należy domniemywać upoważnienie do pełnienia tej funkcji przez osobę powołaną na stanowisko zastępcy. Odwołujący się podkreślił także, że nie istnieje żaden przepis prawny, który wiązałby skutek nieważności z decyzją wydaną bez wyłącznie pisemnego upoważnienia.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2003r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało swą dotychczasowa decyzję w mocy na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazując, że formę upoważnienia jakie w przedmiotowej sprawie mógł wydać Burmistrz określa nie art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym lecz przepis szczególny, jakim jest art. 268a k.p.a. Przepis ten przewiduje udzielanie upoważnień w formie pisemnej a niezachowanie tego wymogu skutkuje, zdaniem organu, nieważnością decyzji.
W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Spółka "A" zarzuciły, że organ nie wyjaśnił okoliczności, czy w przedmiotowej sprawie istniało upoważnienie czy też decyzja została wydana bez jakiegokolwiek upoważnienia. Skarżący podniósł także, że w sprawie zastosowanie znajduje przede wszystkim art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który jest przepisem szczególnym wobec art. 268a k.p.a., a nie na odwrót, wobec czego należy stwierdzić, że przepisy prawa nie wymagają żadnej szczególnej formy odnośnie udzielania przez burmistrza pełnomocnictw do wydawania decyzji. Skarżący podkreślił ponadto, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wzięło pod uwagę wniosków dowodowych Skarżącej, które wskazywały na istnienie w sprawie pisemnego upoważnienia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący sam przyznał, że upoważnienie do wydania decyzji zostało wydane jedynie ustnie. Organ wskazał też, że w sprawie jest bezsporne, iż Burmistrz Miasta i Gminy O. upoważnił na piśmie swego zastępcę do wydawania określonych decyzji, lecz upoważnienie to nie dotyczyło spraw z zakresu ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ podniósł, że Burmistrz oraz Zastępca Burmistrza twierdząc, że istniało upoważnienie, nie sprecyzowali w swoich oświadczeniach, czy upoważnienia te były ustne czy pisemne, natomiast doręczone organowi wszystkie upoważnienia dla Zastępcy Burmistrza na dzień 30 września 2002r. nie zawierają pełnomocnictwa do wydania decyzji w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W pozostałym zakresie organ podtrzymał są dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga jest zasadna. Organ nie dokonał w przedmiotowej sprawie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszając przy tym art. 7 i 77 § 1 k.p.a.
W sprawie znajduje zastosowanie art. 268a k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Powoływany w postępowaniu art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym wójt (burmistrz) może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych w swoim imieniu, nie jest przepisem szczególnym wobec art. 268a k.p.a. lecz jedynie powtórzeniem na gruncie szczególnej ustawy ogólnej normy postępowania administracyjnego ustanowionej przez k.p.a. Nie jest zatem tak, że dyspozycja art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wyłącza zastosowanie art. 268a k.p.a i zezwala na wydawanie przewidzianych w tym przepisie upoważnień bez zachowania formy pisemnej.
Art. 268a k.p.a. należy uznać za przepis ogólnodopełniający wobec wszystkich przepisów zawartych w innych ustawach a dotyczących wydawania upoważnień w ramach administracji publicznej. Jeżeli przepis zawarty w ustawie szczególnej i dotyczący upoważnienia przewiduje dodatkowe wymagania w porównaniu z art. 268 a k.p.a., to wówczas przepis taki może być uznany za przepis szczególny w rozumieniu zasady lex specialis derogat legi generali. Jeżeli jednak przepis w ustawie szczególnej zawiera przepis dotyczący wydawania upoważnień, który przewiduje łagodniejsze kryteria ich wydawania niż art. 268a k.p.a. to należy go potraktować jedynie jako powtórzenie normy k.p.a. w ustawie szczególnej i konieczne jest wówczas dopełniające stosowanie uregulowań k.p.a. Zasadę tę należy rozumieć zatem w ten sposób, że każde upoważnienie musi spełniać wszystkie wymogi art. 268a k.p.a. a ponadto - w wypadku, gdy przepis szczególny danej ustawy przewiduje dodatkowe warunki – wymagania ustawy szczególnej.
W przedmiotowej sprawie należy zatem stanąć na stanowisku, że upoważnienie do wydawania decyzji w sprawach indywidualnych, udzielone przez Burmistrza Miasta i Gminy O. swemu zastępcy powinno być udzielone na piśmie. Decyzja wydana przez Zastępcę Burmistrza bez upoważnienia pisemnego byłaby wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W przedmiotowej sprawie nie ustalono jednak w sposób jednoznaczny, czy decyzja Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] września 2002r., nr [...], ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo – usługowego branży przemysłowo – spożywczej na terenie położonym w O. na działce nr "1" została wydana bez pisemnego upoważnienia. Organ powołał się w decyzji na korespondencję z Urzędem Miejskim w O., w ramach której zwrócono się do Urzędu Miejskiego o przesłanie wszystkich upoważnień wydanych Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy O. na dzień 30 września 2002r. Odpowiadając na to wezwanie Urząd Miejski przesłał jedynie upoważnienie z dnia 18 grudnia 1998r., które nie zawierało umocowania do podejmowania decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem Zastępca Burmistrza H.D. stwierdził w oświadczeniu z dnia [...] listopada 2003r., że posiadał upoważnienie Burmistrza "do podpisywania wszystkich decyzji".
Z kolei Burmistrz, choć w oświadczeniu złożonym już po wydaniu decyzji stwierdził, że H.D. został upoważniony w formie pisemnego pełnomocnictwa do zastępowania Burmistrza w pełnym zakresie kompetencji. Istotny w tych okolicznościach jest fakt, że Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł o przesłuchanie zarówno Burmistrza jak i Zastępcy Burmistrza podnosząc, że ich wyjaśnienia nie są zgodne z dotychczasowymi ustaleniami organu. Organ do tego wniosku dowodowego się nie przychylił i orzekł na podstawie innych dokumentów. Takie działanie narusza art. 77 § 1 k.p.a, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także art. 7 k.p.a., w myśl którego należy podjąć wszelkie niezbędne kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Ponadto należy też stwierdzić, że organ I instancji powołał w sentencji decyzji nieobowiązującą w dniu wydania orzeczenia ustawę z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r., nr 15, poz. 139 z późn. zm.), która została zastąpiona 11 lipca 2003r. ustawą z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.).
Wobec powyższego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy. Na podstawie art. 152 ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
/-/ A. Łaskarzewska /-/ J. Stankowski /-/D. Rzyminiak-Owczarczak kk