Uzasadnienie
Starosta K. decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] (k. 14 akt administracyjnych) odmówił uznania J. S. za osobę bezrobotną, wskazując, iż w dniu rejestracji nie spełniał on warunków przewidzianych ustawą z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. 2001 Nr 6, poz. 56 ze zm. – dalej uzpb).Skarżący nie uzyskał statusu bezrobotnego, gdyż w okresie od 1 grudnia 2001 r. do 29 kwietnia 2002 r. pobierał świadczenie rehabilitacyjne (k. 12 akt administracyjnych).
Starosta K. decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] (k. 8 akt administracyjnych) uznał J.S. za osobę bezrobotną z dniem 4 lipca 2002 r. i przyznał mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 12 lipca 2002 r., w kwocie 572,10 zł miesięcznie.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. (k. 7 akt administracyjnych) Starosta K. orzekł o utracie przez skarżącego prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 12 stycznia 2003r.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2003 r. (k. 5 akt administracyjnych) J.S. wniósł o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego wskazując, iż jest osobą bezrobotną, która ukończyła 57 lat i nie ma możliwości podjęcia pracy ze względu na wiek i stan zdrowia.
Notatką służbowa z dnia [...] kwietnia 2003 r. (k. 4 akt administracyjnych) odnotowano, ze skarżący zapoznał się z materiałem zebranym w sprawie i nie wnosi uwag oraz, że wniosek z 24 kwietnia 2003 r. należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania, zakończonego decyzja z dnia [...] lipca 2002 r. w sprawie uznania za osobę bezrobotną.
Starosta K. decyzją z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] (k. 2 akt administracyjnych) odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. w sprawie uznania skarżącego za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że w dacie rejestracji w powiatowym urzędzie pracy skarżący nie spełniał warunków do przyznania świadczenia przedemerytalnego, gdyż dnia 1 stycznia 2002 r., zgodnie z art. 37k ust.1 pkt 2 uzpb, świadczenie przedemerytalne przysługuje mężczyźnie, spełniającemu określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, jeżeli do dnia rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym był zatrudniony przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy ukończył co najmniej 55 lat i posiada okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 35 lat. Wskazano, że ze skarżącym nie rozwiązano stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym był zatrudniony przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy do dnia ukończenia co najmniej 55 roku życia, a więc nie spełnia on przesłanek ustawowych (art. 37k ust. 1 pkt 2 uzpb).
Organ zauważył, że w dacie rejestracji nie było możliwości przyznania skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego, jako że ustawą z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz.U. 2001 Nr 154, poz. 1793) ustawodawca zniósł możliwość nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego. Organ dodał, że wniosek skarżącego – na jego życzenie – został potraktowany jako wniosek o wznowienie postępowania, jednak w sprawie nie zaszły przesłanki wymienione w art. 145 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2000 Nr 98, poz.1071 ze zm.).
W przewidzianym ustawą terminie skarżący wniósł odwołanie (k. 11 akt administracyjnych) w którym podniósł, iż w 2001 r. miał przepracowane 35 lat i ukończony 55 rok życia, a więc spełniał warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego.
Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] (k.2 akt administracyjnych) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadniając, organ odwoławczy – podobnie jak organ pierwszej instancji – rozważał podstawy uzyskania prawa do zasiłku przedemerytalnego w świetle przepisów obowiązujących w dacie rejestracji skarżącego w powiatowym urzędzie pracy.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu J.S. podniósł argumenty, na które powoływał się w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadną z uwagi na wady proceduralne.
Zgodnie z postanowieniami art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. – dalej uwupsa) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej upsa). Zgodnie z zasadą oficjalności, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją - zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego.
1. Z załączonego do akt sprawy pisma J. S. z dnia [...] kwietnia 2003 r. wynika w sposób jednoznaczny, że żądaniem wniosku objęte było przyznanie zasiłku przedemerytalnego. Niejasne są w związku z tym przesłanki, które spowodowały, że pracownicy Powiatowego Urzędu Pracy – na wniosek skarżącego - potraktowali jego pismo w sprawie przyznania zasiłku przedemerytalnego, jak wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. oraz wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego (w sprawie uznania za osobę bezrobotną i przyznania zasiłku dla bezrobotnych). W świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracji nie jest związany nawet podaną przez stronę podstawą prawną żądania, a musi rozpoznać sprawę co do jej istoty, w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma (por. np. wyrok NSA z dnia 7 września 1994 r., III SA 1111/93, ONSA 1995 r. Nr 3, poz. 120). Nie ma decydującego znaczenia również tytuł pisma (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 1987 r., sygn. III SA 92/87, GAP 1988 Nr 11, s. 44). Zasada, zgodnie z którą ostatecznie sama strona decyduje, jaki ma charakter pismo i czego dotyczy jej żądanie, może być stosowana wyłącznie wtedy, gdy w związku z zachodzącymi wątpliwościami organ administracji wyjaśnił rzeczywistą wolę stron, udzielając jej przy tym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (por. wyrok NSA z dnia 17 września 1992 r., IV SA 949/92 niepublikowany). Tak więc, w sytuacji kiedy zgłoszony ustnie - cztery dni po złożeniu pisemnego – wniosek wskazywał inny tryb postępowania, obowiązkiem organu było wyjaśnienie tej kwestii. Obowiązek taki (wyjaśnienia zakresu zgłoszonych przez stronę w toku postępowania żądań i wniosków) wynika z zasady ogólnej postępowania zawartej w art. 7 k.p.a. (wyrok WSA z dn. 22 stycznia 2004 r. sygn. III SA 1503/03 (Lex nr 113578).
Osoba sporządzająca notatkę służbową (k. 4 akt administracyjnych) w sposób niewłaściwy zastosowała art. 9 kpa, z którego wynika obowiązek (rozumiany tak szeroko, jak to tylko możliwe) informowania i wyjaśniania stronom postępowania całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (wyrok SN z dn. 23 lipca 1992 r., sygn. III ARN 40/92). Udowodnienie naruszenia tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia takich skutków. W takim przypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji sposób rozumienia art. 9 kpa (Glosa do tego wyroku W. Tarasa (PiP 1993, Nr 3, s. 110 i nast.) oraz glosa J. Zimmermanna do tego wyroku (PiP 1993, Nr 8, s. 116 i nast.).
Z akt sprawy nie wynika, aby organ podjął jakiekolwiek czynności w celu ustalenia, jaka jest rzeczywista wola strony, co stanowi w istocie naruszenie wspomnianej powyżej dyrektywy kodeksu postępowania administracyjnego. Wątpliwym jest aby intencją skarżącego było wznowienie postępowania zakończonego wydaniem korzystnego dla niego rozstrzygnięcia ([...] lipca 2002 r. w sprawie uznania za osobę bezrobotną i przyznania zasiłku dla bezrobotnych) i trudno takiej myśli doszukiwać się we wniosku z 24 kwietnia 2003 r.
2. W sentencji wydanej [...] maja 2003 r. decyzji, organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania w sprawie uznania J. S. od dnia 4 lipca 2002 r. za osobę bezrobotną i przyznaniu od 12 lipca 2002 r. prawa do zasiłku. Jednak uzasadnienie decyzji dotyczy przede wszystkim kwestii materialno-prawnych, bowiem wskazuje na przyczyny, które stanowiły przeszkodę dla przyznania skarżącemu prawa do świadczenia i zasiłku przedemerytalnego. Ponadto organ stwierdza, iż w przedmiotowej sprawie nie zaszły przesłanki wymienione w art. 145 § 1 kpa. Uzasadnienie decyzji nie stanowi zatem spójnej całości z jej sentencją, wykracza poza rozstrzygnięcie proceduralno-prawne zawarte w sentencji. Stanowi to istotne naruszenie art. 107 § 3 kpa. "Najistotniejsze wadliwości uzasadnienia to:1) niepełność uzasadnienia, 2) pozorność uzasadnienia (także sprzeczność uzasadnienia z obiektywnymi motywami), 3) brak uzasadnienia obligatoryjnego, 4) niepowiązanie uzasadnienia z rozstrzygnięciem decyzji, 5) wady formalne" (J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2004, s. 509). Zdaniem orzekającego składu, powyższe wskazuje na zastosowanie przez, organ I instancji dwóch trybów postępowania. Chodzi o postępowanie prowadzone na wniosek o wznowienie postępowania (dla odmowy wznowienia postępowania wymagana jest forma decyzji, art. 149 § 3 kpa) oraz tzw. tryb wznowieniowy, polegający na rozpoznaniu co do przyczyn wznowienia, rozstrzygnięciu istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa) i wydaniu decyzji w myśl art. 151 § 1 kpa. Postępowanie służące ponownemu rozpoznaniu musi być jednak poprzedzone wydaniem postanowienia (art. 149 § 1 i § 2 kpa). Takiego postanowienia organ w niniejszej sprawie nie wydał. Wskazywałoby to, iż intencją organu było podjęcie decyzji w trybie art. 149 § 3 kpa. Wydana decyzja nie spełnia jednak wymogów, związanych z takim rozstrzygnięciem.
Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne, oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 lub art. 145a § 2, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. (B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2004, s. 660). Podkreślić należy, że rozpatrując przedmiotową sprawę organ pierwszej instancji, a następnie organ odwoławczy w ogóle nie rozpatrzyły kwestii dotrzymania terminu wskazanego art. 148 § 1 kpa. Organy nie przeanalizowały także, czy w sprawie z wniosku J.S. zachodziły przedmiotowe bądź podmiotowe przyczyny niedopuszczalności wznowienia postępowania. Wyniki przeprowadzonego postępowania nie uzasadniły zatem wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Doszło więc do naruszenia art. 149 i art. 151 § 1 kpa.
Niezależnie od powyższej oceny decyzji organu I instancji, w konsekwencji także decyzji organu II instancji, zdaniem orzekającego składu w sprawie z wniosku J. S. zachodziła podstawa do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania; tą podstawą był brak tożsamości podmiotowej sprawy. "W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją administracyjną (T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, s. 145). Tymczasem wniosek skarżącego (pismo k. 5, a także k. 4 akt administracyjnych) obejmował przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego, natomiast ostateczna decyzja, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania przyznawała prawo do zasiłku dla bezrobotnych; nie można więc mówić o tożsamości przedmiotowej sprawy. Jak już była o tym mowa, organ tę kwestie pominął.
Należy dodać, iż w związku z nieprawidłowo obraną drogą postępowania, organ I instancji nie rozpatrzył wniosku J. S. w sprawie przyznania zasiłku przedemerytalnego (sentencja decyzji dotyczy odmowy wznowienia postępowania). Organ odwoławczy powtórzył błędy organu I instancji.
Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" upsa, stwierdzając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływa na wynik sprawy lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uwzględnia skargę i uchyla zaskarżoną decyzję.
Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 200 w zw. z art. 97 § 1 uwupsa należało orzec, jak w sentencji wyroku.
Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w trybie art. 152 upsa, gdyż zaskarżoną decyzją nie przyznano żadnych uprawnień, które podlegałyby wykonaniu.
Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, organ I instancji będzie się kierował wskazaniami wynikającymi z treści niniejszego wyroku.
E. Kręcichwost-Durchowska B. Popowska E. Makosz-Frymus
KP/