Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 570), art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: k.p.a.) oraz art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.; dalej: u.o.ś.r.) uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] oraz orzekło, iż kwota [...]zł pobrana przez L. B. tytułem zasiłku pielęgnacyjnego, na rzecz M. L., w okresie od 1 listopada 2008 r. do 31 maja 2017 r., jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami.
Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 9 listopada 2005 r. L. B. (dawniej S.-B.) zwróciła się o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wobec M. L. z tytułu niepełnosprawności. Do wniosku załączono kopie orzeczenia o niepełnosprawności, dowodów osobistych i zaświadczenia o ustanowieniu wnioskodawczyni opiekunem prawnym M. L. oraz oświadczenie o sposobie wypłaty.
Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie przyznał M. L. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności w kwocie [...]zł miesięcznie na okres od [...] listopada 2005 r. na stałe.
W decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie zmienił powyższą decyzję w ten sposób, przyznał M. L. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności zasiłek pielęgnacyjny w wysokości po [...] zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. oraz w wysokości po [...] zł miesięcznie na okres od 1 września 2006 r. na stałe.
W dniu [...] sierpnia 2017 r. L. B. ponownie złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w stosunku do M. L. z tytułu niepełnosprawności. Zainicjowane wnioskiem postępowanie zostało umorzone decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] z uwagi na bezprzedmiotowość.
Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. przyznającą zasiłek pielęgnacyjny na rzecz M. L. w okresie od [...] grudnia 2006 r. do [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż od dnia [...] grudnia 2006 r. opiekunem prawnym M. L. była M. S., która w okresie od dnia 1 lipca 2013 r. do 30 września 2017 r. pobierała zasiłek pielęgnacyjny na rzecz M. L..
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta P. ustalił, iż kwota [...]zł pobrana przez L. B. w okresie od dnia 1 kwietnia 2008 r. do 31 maja 2017 r. na rzecz M. L. tytułem zasiłku pielęgnacyjnego w związku z niepełnosprawnością jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji. W punkcie II decyzji zawarto rozstrzygnięcie, zgodnie z którym odsetki od ww. kwoty naliczone na dzień sporządzenia decyzji wynoszą [...] zł.
L. B. odwołała się od nadmienionej decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. wskazując w szczególności, iż zasiłek pielęgnacyjny był wydatkowany zgodnie z jego przeznaczeniem, a fakt dalszego pobierania go przez skarżącą był uzgodniony z M. S..
SKO w decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. uchyliło decyzję Prezydenta [...] z dnia 3 kwietnia i orzekło, że kwota [...]zł pobrana przez L. B. tytułem zasiłku pielęgnacyjnego, na rzecz M. L., w okresie od [...] listopada 2008 r. do [...] maja 2017 r., jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami.
W dniu 25 lutego 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wpłynęła skarga na powyższą decyzję SKO wywiedziona przez L. B. reprezentowaną przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- - art. 7, 77 § 1 zn. 11 i art. 80 zn. 12 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia przedmiotowej sprawy,
- - art. 16 w zw. z art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie skarżącej za nieuprawnioną do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego na rzecz M. L., podczas gdy skarżąca była do otrzymania tego zasiłku uprawniona,
- - naruszenie art. 27 ustawy o świadczeniach rodzinnych, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z chwilą osiągnięcia pełnoletniości przez dziecko biologiczny rodzic nie podpada pod pojęcie rodzica w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy dla takiego rozumienia pojęcia rodzic nie ma uzasadnienia w prawie,
- - art. 30 ust. 1i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez orzeczenie w jednej decyzji zarówno o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane i jednocześnie nakazanie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.
W tym stanie rzeczy pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W odpowiedzi na skargę datowaną na 25 lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, nie podzielając zawartego w niej stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie z powodów w niej wskazanych.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym - określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym – regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane - w myśl przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje podstawę i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Rozstrzygnięcia organów obu instancji zawierają zasadnicze wady, które zaważyły o potrzebie wyeliminowania ich z obrotu prawnego.
Na wstępie dalszych rozważań zaznaczyć trzeba, iż w drodze decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie przyznał zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności M. L., nie zaś L. B., która wyłącznie reprezentowała syna jako opiekun prawny w związku z jego ubezwłasnowolnieniem całkowitym. Jako podstawę prawną decyzji określono art. 16 ust. 1, art. 16 ust. 3, art. 16 ust. 4, art. 20, art. 24 ust. 4, art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r. nr 105, poz. 881).
W świetle powyższego niewątpliwym jest, iż zasiłek pielęgnacyjny został przyznany M. L. jako osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, której niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. W opisanym stanie rzeczy tylko M. L. może być traktowany jako "osoba, która pobrała świadczenia rodzinne" na gruncie art. 30 ust. 1 u.o.ś.r. Wynika to z faktu, iż ustalenie podmiotu obowiązanego do zwrotu świadczenia nienależnie pobranego musi odbywać się z uwzględnieniem odrębnych dla poszczególnych świadczeń rodzinnych przesłanek ich nabycia, a szczególności tego, iż niektóre z nich przysługują "na siebie", inne zaś "na inną osobę". Faktycznie zatem tylko adresat decyzji ustalającej prawo do świadczenia rodzinnego może być uznany za osobę pobierającą świadczenie.
Czyniąc niezbędne uwagi natury prawnej należy ponieść, iż zasiłek pielęgnacyjny, w odróżnieniu od zasiłku rodzinnego, dodatków i zapomóg, przysługuje uprawnionemu na siebie samego, nie zaś na innego członka rodziny. Inaczej rzecz ujmując świadczenie to nie przysługuje więc ani "na osobę niepełnosprawną", ani "na osobę w wieku 75 lat". Konsekwencją tego jest fakt, że to osoba niepełnosprawna, a więc osoba, względem której wystąpiły okoliczności uzasadniające przyznanie prawa, będzie wnioskodawcą i stroną postępowania. To do niej, a nie do osoby sprawującej opiekę lub niosącej pomoc, skierowana będzie decyzja załatwiająca sprawę zasiłku pielęgnacyjnego (A. Korcz-Maciejko, A. Brzeźna, W. Maciejko, Komentarz do art. 16 [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. W. Maciejko, Legalis 2014). Oznacza to, iż osoba inna niż uprawniony może ubiegać się o świadczenie wyłącznie w imieniu uprawnionego, wywodząc swoje umocowanie do działania w cudzym imieniu z ustawy (przedstawicielstwo ustawowe) albo oświadczenia reprezentowanego (pełnomocnictwo).
W uwarunkowaniach faktycznych sprawy L. B. występując z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wobec M. L., mogła skutecznie reprezentować uprawnionego jako opiekun prawny w związku z ubezwłasnowolnieniem całkowitym uprawnionego. W świetle art. 23 ust. 1 u.o.ś.r. skarżąca działała jako "osoba upoważniona do reprezentowania pełnoletniej osoby niepełnosprawnej", przy czym przepis ten nie modyfikuje postanowień art. 16 ust. 2 i 3 u.o.ś.r., które to określają krąg podmiotów uprawnionych do zasiłku pielęgnacyjnego.
Jak wynika z poczynionych dotąd uwag, należy rozdzielić kwestię istnienia materialnoprawnej podstawy przysługiwania zasiłku pielęgnacyjnego od kwestii prawidłowej reprezentacji uprawnionego. Rozpoznające sprawę organy nie dostrzegły opisanej dystynkcji, co ma wyraz w treści rozstrzygnięć i ich uzasadnieniu. Zobowiązanie skarżącej do zwrotu świadczeń nastąpiło wobec ustalenia, że świadczenia rodzinne wypłacono mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń rodzinnych, przy czym osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1 u.o.ś.r.). Z decyzji Prezydenta Miasta P., a następnie także SKO nie wynika jakie zdarzenie wywołało skutek w postaci ustania prawa do świadczenia rodzinnego przysługującego M. L. z racji niepełnosprawności mającej charakter trwały, co wynika z orzeczenia Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] kwietnia 2005 r. Samo ustanie prawa do reprezentowania uprawnionego przez wnioskodawcę nie mogło naruszyć materialnoprawnej podstawy przysługiwania zasiłku.
Reasumując dotychczasowy wywód, wydane decyzje są wadliwe na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, L. B. nie była stroną stosunku administracyjnoprawnego nawiązanego w związku z ustaleniem przez organ prawa M. L. do zasiłku pielęgnacyjnego. Ponownie zaakcentować trzeba, że zasiłek ten nie został przyznany L. B. "na" uprawnionego, a wyłącznie do jej rąk w związku ze sprawowaniem opieki. W konsekwencji, w drodze wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzji, organy obu instancji nałożyły obowiązek na osobę niebędącą stroną w sprawie. Z wyłożonych już częściowo przyczyn decyzje te były także nietrafne merytorycznie. Brak jest w szczególności danych wskazujących na to, aby w okolicznościach sprawy doszło do uchylenia lub zmiany orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, powstałej do ukończenia 21. roku życia przez uprawnionego. Tymczasem w zasadzie tylko taka zmiana uzasadniałaby podważenie decyzji z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i zastosowanie art. 30 u.o.ś.r.
Dalej rozpatrzenia wymaga, czy zasygnalizowana wada decyzji w postaci skierowania ich do podmiotu nieposiadającego przymiotu strony w sprawie stanowi przesłankę stwierdzenia ich nieważności w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. czy punktu 4 tego przepisu. Jak wskazuje się w nauce, odróżnić trzeba sytuacje, w których błąd w odniesieniu do strony stanowi przyczynę nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., od sytuacji, w których błąd taki stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Pierwsza z wad następuje wówczas, gdy decyzję skierowano do osoby niebędącej stroną w sprawie, w sytuacji gdy wobec danej osoby można było wydać tego typu decyzję (np. były właściciel) albo wcześniej mylnie ustalono stosunki między podmiotami pewnych czynności. Druga natomiast, gdy nie mogło być wątpliwości, że dana osoba nie może być podmiotem danych praw i obowiązków z uwagi na brak spełnienia materialnych przesłanek wynikających z ustawy (K. Glibowski, Komentarz do art. 156 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Legalis 2018). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w warunkach sprawy organy wydały decyzję z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zobowiązanie do zwrotu pobranego zasiłku pielęgnacyjnego było bowiem następstwem i konieczną kontynuacją decyzji z dnia 30 stycznia 2018 r., również nieprawidłowo skierowanej do L. B. jako strony, nie zaś reprezentantki strony.
Dla porządku odnosząc się wprost do treści skargi wskazać trzeba, iż w swej istocie powiela ona błędy organów, a zawarta w niej argumentacja nie jest trafna. Jak wynika z dotychczasowego wywodu uzasadnienia, skarżąca nie jest i nie była osobą uprawnioną do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego. W okresie kiedy sprawowała opiekę nad ubezwłasnowolnionym całkowicie M. L., a zatem posiadała wynikające z ustawy prawo do reprezentowania uprawnionego, w sposób niebudzący wątpliwości mogła niejako technicznie pobierać zasiłek pielęgnacyjny syna. W okresie od 1 listopada 2008 r. do 31 maja 2017 r. zasiłek ten powinien być wypłacany ówczesnemu opiekunowi prawnemu uprawnionego, ewentualnie nadal skarżącej – po uzyskaniu stosownego pełnomocnictwa. Kwestia wadliwego przedstawicielstwa nie uderza jednak w materialnoprawne podstawy przysługiwania zasiłku pielęgnacyjnego. Sama zmiana opiekuna prawnego niewątpliwie nie jest okolicznością wpływającą na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego.
Decyzja o zwrocie świadczenia byłaby zasadna w przypadku, gdyby to L. B. jako opiekun prawny otrzymała świadczenie rodzinne – dla przykładu świadczenie pielęgnacyjne – z przeznaczeniem na wydatki M. L.. W takim układzie, po utracie statusu opiekuna prawnego, pobierałaby je nienależnie i to pomimo faktu, że pozostawałaby biologicznym rodzicem pełnoletniego dziecka. Ostatecznie wskazać trzeba, iż organy zasadnie rozstrzygały o ustaleniu wysokości nienależnie pobranych świadczeń i ich zwrocie w jednym akcie administracyjnym, o czym świadczy redakcja art. 30 ust. 5 u.o.ś.r. (w ten sposób: WSA w Gliwicach z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. IV SA/Gl 926/17; wyrok WSA w Opolu z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. II SA/Op 274/17). Powyższe nie ma jednak znaczenia wobec determinującej rozstrzygnięcie kwalifikowanej wady dotykającej obu decyzji.
Stwierdzając powyższe, Sąd w punkcie I sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł o nieważności decyzji SKO z dnia [...] listopada 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2018 r. Z tych samych względów Sąd stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2018 r. uchylającą decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. przyznającą M. L. zasiłek pielęgnacyjny.
O kosztach postępowania, na które złożyły się koszty zastępstwa procesowego w kwocie [...]zł, ustalone według stawki opłat określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł – ustalona co do wysokości ustawą z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1000), orzeczono w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.