Uzasadnienie
W dniu 15 września 2010 r. do Urzędu Miejskiego w M. wpłynął wniosek R. J. o przyznanie synowi P. J. stypendium szkolnego o charakterze socjalnym w roku szkolnym 2010/2011.
Po rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia [...] 2010 r., działając na podstawie art. 90d ust 7 i art. 90m ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm. dalej: kpa) oraz § 3 pkt 1 i 2 uchwały nr XXXVIII/328/05 Rady Miejskiej w M. z dnia 31 marca 2005 r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy M. Burmistrz Gminy M. odmówił przyznania P. J. stypendium szkolnego na okres od 1 września 2010 r. do 30 czerwca 2011 r., wyjaśniając, iż uczeń nie spełnia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania stypendium. Ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika bowiem, iż dochód na jednego członka w rodzinie ucznia jest większy niż kwota, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. R. J.i wnosząc o ponowne rozpatrzenie jego wniosku o przyznanie stypendium szkolnego. Odwołujący podniósł, iż straty spowodowane powodzią, która wystąpiła na przełomie maja i czerwca wyniosły w jego gospodarstwie rolnym w ponad 90%. Do odwołania załączył protokół oszacowania szkód wyrządzonych przez powódź gospodarstwie rolnym.
Decyzją z dnia [...] 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. orzekło utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż pomoc materialną w postaci stypendium szkolnego, uregulowaną w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie. W art. 90d powoływanej ustawy wymieniono szczegółowo sytuacje kwalifikujące do otrzymania stypendium.
Stosownie do treści art. 90d ust. 7 ustawy o systemie oświaty stypendium szkolne może zostać przyznane uczniom, u których miesięczny dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty, o której mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 z późn. zm.). Wysokość tego dochodu wynika obecnie z treści Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z dnia 27 lipca 2006 r. Nr 135 poz. 950). Zgodnie Rozporządzeniem dochód uprawniający do ubiegania się o stypendium szkolne nie może przekraczać kwoty 351,- zł. miesięcznie na osobę w rodzinie. Kolegium wyjaśniło, iż za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku - art.8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, natomiast w sytuacji utraty dochodów, z miesiąca w którym wniosek został złożony. Ponieważ przedmiotowy wniosek złożono we wrześniu 2010 r. należało wziąć pod uwagę dochody z miesiąca sierpnia 2010 r.
Organ stwierdził, iż ze złożonych do wniosku dokumentów wynika, że na dochód rodziny R. J. składają się: zasiłek w kwocie 98,00 zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego w kwocie 1 028,79 zł. Dzieląc sumę powyższych składników na trzy osoby, wyliczony dochód na osobę w rodzinie wynosi 373,26 zł, co oznacza, że kryterium dochodowe zostało przekroczone, a to uzasadniało odmowę przyznania wnioskowanego stypendium szkolnego.
R. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. podnosząc, iż takowe rozstrzygniecie organu po dostarczeniu przez niego protokołu oszacowania szkód wyrządzonych przez powódź gospodarstwie rolnym jest co najmniej niemoralne. Szkody wyrządzone przez powódź zagrażają egzystencji jego rodziny i nie można w związku z tym przyjmować, że dochód na rodzinę pozostaje na niezmienionym poziomie. Specyfika produkcji rolnej powoduje, iż potencjał produkcyjny gospodarstwa rolnego po klęsce żywiołowej można odbudować najwcześniej po roku. Zdaniem skarżącego uznanie, iż przekracza kryterium dochodowe przy stratach powodziowych sięgających ponad 96% produkcji stanowi hipokryzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.
W myśl treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) kontrola sądu administracyjnego, ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Dokonując legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, iż nie narusza ona prawa w takim stopniu, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjne były rozstrzygnięcia organów administracji wydane po rozpatrzeniu wniosku R. J. o przyznanie na rzecz P. J. stypendium szkolnego, o którym mowa w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 z późn. zm.).
Zgodnie z treścią art. 90d ust. 1 ustawy o systemie oświaty stypendium szkolne może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie, w szczególności gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe. Z kolei w ust. 7 powoływanego artykułu ustawodawca stwierdził, iż miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia uprawniająca do ubiegania się o stypendium szkolne nie może być większa niż kwota, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.
Z analizy wyżej przywołanych przepisów wynika, iż jednym z warunków koniecznych dla przyznania stypendium szkolnego jest spełnienie kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie uprawniająca do ubiegania się o stypendium szkolne nie może być wyższa niż kwota wskazana w tym przepisie.
W tym miejscu należy wyjaśnić, iż kwota określona w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej podlega weryfikacji co 3 lata, w trybie określonym w art. 9 tej ustawy. Zgodnie z art. 9 ust. 8 ustawy, w przypadku gdy Trójstronna Komisja do Spraw Społeczno-Gospodarczych nie uzgodni w przewidzianym terminie kryteriów dochodowych (kompetencję tę uzyskuje na podstawie art. 9 ust. 3), Rada Ministrów ustala w drodze rozporządzenia kryteria dochodowe oraz kwoty, o których mowa w ust. 5 (m.in. podstawa ustalenia wysokości pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej) i ust. 6 (kwota dochodu z hektara przeliczeniowego) w terminie do dnia 15 lipca danego roku. Obowiązują one od dnia 1 października roku, w którym przeprowadzana jest weryfikacja. W 2010 r. weryfikacji kryteriów dochodowych dokonano na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 127, poz. 1055).
Od dnia 1 października 2009 r. dochód uprawniający do otrzymania świadczeń pomocy społecznej dla osoby w rodzinie wyniósł 351 zł, natomiast kwotę dochodu z hektara przeliczeniowego ustalono w wysokości 207 zł.
Zauważyć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 90d ust. 8 ustawy o systemie oświaty miesięczna wysokość dochodu, o której mowa przywołanym już powyżej ustępie 7 tego samego artykułu, jest ustalana na zasadach określonych w art. 8 ust. 3-13 ustawy o pomocy społecznej, z tym że do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej, o których mowa w art. 90c ust. 2 i 3 ustawy o systemie oświaty.
Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania.
Ustawa o pomocy społecznej w art. 8 ust. 9 przewiduje przy tym tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu uzyskiwanego z prowadzenia posiadanego gospodarstwa o rolnego. Dochód ten jest wyliczany jako wartość dochodu odpowiadającą powierzchni gospodarstwa z uwzględnieniem ha przeliczeniowych i kwoty dochodu ustalonej dla 1 ha przeliczeniowego niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa. Przepis ten dla celów udzielania świadczeń z pomocy społecznej przyjmuje apriorycznie, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny określonej nim wysokości wynoszącej aktualnie 207 zł. Nie przewiduje on jakichkolwiek wyjątków od przyjętej w nim zasady wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż z punktu widzenia powołanego przepisu art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OSK 724/09 oraz z dnia 17 lutego 2010 r. I OSK 1292/09 oba dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Oznacza to, iż obowiązujące przepisy nie pozwalają na modyfikację wysokości dochodu wnioskodawcy ustalanego na podstawie liczby hektarów przeliczeniowych gospodarstwa rolnego przez niego prowadzonego nawet w przypadku wystąpienia takich zdarzeń losowych jak nieurodzaj wywołany klęskami żywiołowymi.
Sąd jednocześnie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 8 listopada 2007 r. o sygn. I OSK 1395/07 (dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż "jakkolwiek nie są pozbawione racji postulaty, że zdarzenie losowe w postaci nieurodzaju powinno być (w szczególnych wypadkach) podstawą do dokonania korekty zryczałtowanego dochodu z gospodarstwa rolnego, o którym mowa w art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, to jednak postulaty te pozostają w sferze rozważań de lege ferenda" tzn. winny być wzięte pod uwagę przy pracach nad przyszłymi zmianami w regulacji dotyczącej pomocy społecznej, to jednak nie mają znaczenia prawnego w aktualnym stanie prawnym.
Jak wynika z akt sprawy rodzina ucznia P. J. składała się w chwili złożenie wniosku o przyznanie stypendium szkolnego z 3 osób a na jej dochód w miesiącu sierpniu 2010 r. składał się zasiłek rodzinny w wysokości 98 złotych oraz dochód uzyskiwany z tytułu prowadzenia działalności rolniczej.
Wobec powyższego obliczając dochód rodziny P. J. w sierpniu 2010 r. należało – jak prawidłowo uczyniło to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. – uwzględnić zarówno dochody z tytułu uzyskiwanego zasiłku szkolnego, jak i dochód uzyskiwany z gospodarstwa rolnego obliczony na podstawie art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej jako kwotę dochodu z 1 ha przeliczeniowego przyjmując kwotę 207 zł określoną w powoływanym wcześniej rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r., który w miesiącu sierpniu 2010 r. wynosił 1028,79 zł (4,97 ha przeliczeniowych x 207 zł). Nie było przy tym podstaw do obniżenia tego dochodu z uwagi na dotkniecie tego gospodarstwa skutkami klęski żywiołowej - powodzi.
Jakkolwiek trzeba zauważyć, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w uzasadnień swojej decyzji dokonało błędu rachunkowego polegającego na ustaleniu dochodu na osobę w rodzinie P. J. w wysokości 373,26 zł zamiast 375,60 zł to błąd ten jednak nie stanowi uchybienia, które miałoby wpływ na wynik sprawy, a zatem nie zachodzi przesłanka wyeliminowania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Zauważyć bowiem należy, że dochód na osobę w rodzinie ucznia P. J. w miesiącu sierpniu 2010 r. wyniósł faktycznie 375,60 zł [4,97 (liczba ha przeliczeniowych) x 207 zł + 98 zł = 1126,79 zł, co po podzieleniu przez liczbę osób w rodzinie (3) daje 375,60 zł)], a nie 373,26 zł jak przyjęło w uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium, to jednak błąd ten nie miął jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia, albowiem obie wielkości przekraczały kryterium dochodowe uprawniającego do uzyskania stypendium szkolnego, które wynosiło 351 zł.
Sąd pragnie również zauważyć, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy co do zasady zobligowany jest do ponownego rozpatrzenia sprawy nie będąc jedynie związany zarzutami podniesionymi w odwołaniu. Jednakże zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa uzasadnienie decyzji organu odwoławczego powinno zawierać także wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wymóg wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika m.in. z art. 11 kpa zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy a także z wyrażonej w art. 8 kpa zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.
Oznacza to, iż organ odwoławczy winien odnieść się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę zwłaszcza jeżeli uznaje, jej argumentację za niezasadną. Natomiast w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w żaden sposób nie odniosło się do podnoszonych przez skarżącego okoliczności wystąpienia klęski żywiołowej na obszarze jego gospodarstwa rolnego i utraty faktycznych dochodów z gospodarstwa co było głównym zarzutem podnoszonym co do rozstrzygnięcia organu I instancji, a zatem uchybiło art.. 8 i 11 kpa.
Uchybienie to jakkolwiek godzi w powołane normy postępowania administracyjnego to wobec prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy nie mogło mieć istotnego wpływu na jej wynik (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Praw o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a zatem skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy Sąd pragnie także wskazać, iż okoliczności losowe, do jakich niewątpliwie zaliczyć można powódź, stanowić mogą przesłankę przyznania zasiłku szkolnego określonego w art. 90e ust. 1 ustawy o systemie oświaty, dla przyznania którego to zasiłku nie ma znaczenia kryterium dochodowe, a jedynie znalezienie się ucznia przejściowo w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego, przy czym zgodnie z art. 90e ust. 4 ustawy o systemie oświaty o zasiłek szkolny można ubiegać się w terminie nie dłuższym niż dwa miesiące od wystąpienia zdarzenia uzasadniającego przyznanie tego zasiłku, jednakże przyznanie takowe zasiłku odbywa się w postępowaniu odrębnym, niż postępowanie w przedmiocie przyznania stypendium szkolnego.