Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny działając na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. Nr 90, poz. 575 z 1998 roku z późn. zmianami), §10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 roku w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z 1983 roku, zmiana 1989 roku, Nr 61, poz. 364), w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115) oraz art. 138 §1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U nr 98, poz. 1071 z 2000 roku) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] roku nr [...].
W uzasadnieniu wskazał, że organ pierwszej instancji prawidłowo uznał brak podstaw do stwierdzenia u T.L. choroby zawodowej polegającej na zatruciu ostrym albo przewlekłym lub ich następstw wywołanym przez substancje chemiczne, opierając się na wydanych orzeczeniach lekarskich: Centrum Medycyny Pracy z dnia [...] roku nr [...] i Instytutu Medycyny Pracy [...] z dnia [...] roku oraz na wynikach przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego. T.L. w odwołaniu wnosił o ponowne badanie przez jednostkę orzeczniczą drugiego stopnia w zakresie oceny materiału biopsyjnego pobranego operacyjnie w dniu [...] r, a także kliniczne przebadanie narządu wzroku w związku z rozpoznaną jaskrą.
Skarżący wnosił również o wykonanie badań klinicznych układu krwiotwórczego, szczególnie dotyczących zmian w wysokości OB., podkreślając fakt pracy w dużym narażeniu na czynniki toksyczne podczas wykonywania obowiązków służbowych.
Organ drugiej instancji ustalił, że T. L. w latach [...]-[...] pracował na stanowisku nauczyciela praktycznej nauki zawodu. Prace z zastosowaniem farb olejnych i nitro były wykonywane w latach [...] - [...] w Warsztatach Szkolnych Zespołu Szkół Zawodowych [...]. Przeprowadzane w tym okresie przez Państwową Inspekcję Sanitarną kontrole nie stwierdziły wykonywania prac malarskich i w związku z tym nie były wykonywane pomiary stężeń rozpuszczalników i farb w powietrzu. Po zgłoszeniu przez T. L. możliwości narażenia zdrowia w latach [...] - [...] na substancje toksyczne wykonano w dniu [...] roku pomiary przy symulowanych czynnościach malarskich odpowiadających warunkom panującym w latach poprzednich (protokół PPIS z [...] r.), w wyniku czego organ I instancji ustalił, że T.L. jako nauczyciel zawodu miał kontakt z substancjami występującymi w farbach, lecz w stężeniach nie przekraczających norm higienicznych.
Wyniki badań lekarskich i dodatkowych wykonane w jednostkach upoważnionych do rozpoznawania i zgłaszania chorób zawodowych łącznie z obserwacją szpitalną oraz rozpoznane zmiany chorobowe u T. L. nie wykazały klinicznych cech choroby zawodowej. Zmiany w węzłach chłonnych pachwinowych i nadciśnienie tętnicze nie pozostają w związku przyczynowym z warunkami pracy. Nie rozpoznano zmian klinicznych typowych dla przewlekłego zatrucia farbami i rozpuszczalnikami organicznymi.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. L. wniósł o uchylenie decyzji pierwszej i drugiej instancji wskazując, że zostały one wydane niezgodnie z obowiązującym prawem. Podtrzymał zarzuty podnoszone w toku postępowania administracyjnego, twierdząc, że choroby na które zapadł [...] r. są następstwem wykonywanej pracy, to jest przewlekłego zatrucia farbami i rozpuszczalnikami organicznymi, na działanie których był narażony w latach [...] - [...] oraz kwestionował wyniki pomiarów szkodliwości z uwagi na zaniżenie przyjętych do badań ilości malowanych elementów.
W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji.
Podczas rozprawy pełnomocnik - żona skarżącego uzupełniła skargę wskazując, że symulacyjne badanie warunków pracy przeprowadzone w toku postępowania wyjaśniającego nie jest miarodajne dla oceny warunków pracy skarżącego, ze względu na fakt, że nie było wykonane w takich samych warunkach w jakich pracował skarżący. Przeprowadzono je w [...] roku, a więc 3 lata po zachorowaniu skarżącego, a w między czasie wyremontowano halę, w której pracował skarżący, co wpłynęło na wyniki przeprowadzonego badania. Wskazała również, że badanie było jednorazowe podczas, gdy skarżący pracował w takich warunkach przez 3 lata, po 5 dni w tygodniu w ciągu roku szkolnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Niniejsza sprawa wszczęta skargą złożoną w dniu [...] roku do Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział Zamiejscowy w Poznaniu podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), stosownie do postanowień art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271). Zgodnie z art. 3 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje decyzje organów administracji publicznej w zakresie ich zgodności z prawem rozstrzygając w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skarg oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd może uwzględnić z urzędu inne zarzuty i podjąć rozstrzygnięcie wydając jeden z typów wyroków określonych w art. 145 - 150 p.p.s.a.
W przedmiotowej sprawie okolicznością bezsporną jest fakt, że skarżący był w latach [...]-[...] nauczycielem praktycznej nauki zawodu. Nadzorując pracę uczniów w warsztatach szkolnych w Zespole Szkół Zawodowych [...] miał w latach [...] - [...] styczność z substancjami chemicznymi w postaci farb olejnych i nitro oraz rozpuszczalnikami organicznymi używanymi przy malowaniu elementów metalowych. Kwestią sporną pozostawało natomiast to, czy schorzenia rozpoznane u skarżącego tj: nadciśnienie tętnicze, bóle głowy pochodzenia naczyniowego, zwężenie pola widzenia na barwę czerwoną, przewlekłe zapalenie węzłów chłonnych pachwinowych, są następstwem wykonywanej pracy i czy można zakwalifikować je do chorób ujętych w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z 1983 roku ze zm.).
W szczególności w grę mogą wchodzić pozycja 1 i 14 wykazu, tj.: zatrucia ostre i przewlekłe substancjami chemicznymi oraz następstwa tych zatruć, choroby układu wzrokowego wywołane zawodowymi czynnikami fizycznymi lub chemicznymi.
Zgodnie z art. 1 ust.1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 roku w sprawie chorób zawodowych za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Oznacza to, że o uznaniu schorzenia za chorobę zawodową decydują dwa czynniki: (1) zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do cytowanego wyżej rozporządzenia oraz (2) ustalenie, że schorzenie spowodowane zostało działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Przy ocenie działania czynnika szkodliwego uwzględnia się: rodzaj, stopień i czas narażenia zawodowego, sposób wykonywania pracy, bezpośredni kontakt z chorymi zakaźnie lub z materiałem pochodzącym od tych chorych oraz z czynnikami powodującymi choroby inwazyjne, uczuleniowe i nowotworowe (§1 ust. 2 cytowanego rozporządzenia).
Przepisy rozporządzenia określają również tryb postępowania diagnostyczno - orzeczniczego, które zgodnie z § 7 ust. 1 cytowanego rozporządzenia jest przeprowadzane przez jednostki organizacyjne właściwe do rozpoznania chorób zawodowych.
Organ pierwszej instancji wydając decyzję w dniu [...] roku błędnie rozpatrzył sprawę na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115), gdyż postępowanie zostało wszczęte na podstawie wniosku skarżącego z dnia [...] roku (k. 28 akt administracyjnych), a zgodnie z § 10 wskazanego rozporządzenia postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia rozporządzenia w życie, powinno być prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów, a więc na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 roku w sprawie chorób zawodowych. Ta wadliwość decyzji została skorygowana przez organ drugiej instancji, który powołał prawidłową podstawę prawną w swojej decyzji.
Niezależnie od powyższego decyzja organu pierwszej instancji, z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 kpa w ogóle nie zawiera uzasadnienia faktycznego. Powołuje się jedynie w sposób ogólny na przeprowadzone badania lekarskie oraz ocenę narażenia zawodowego, bez przytoczenia w uzasadnieniu ustaleń będących wynikiem oceny dowodów zebranych w toku postępowania. Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne, nie zawiera opisu, ani oceny orzeczeń lekarskich, których wnioskami poparto odmowę rozpoznania u T. L. choroby zawodowej, jak też akceptuje bez zastrzeżeń przeprowadzone w powierzchowny sposób, z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa postępowanie epidemiologiczne. W zakresie dochodzenia epidemiologicznego w szczególności nie ustalono dokładnych warunków pracy, w jakich skarżący był narażony na działanie substancji chemicznych.
Należy podkreślić, że działanie czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy ma przesądzające znaczenie dla rozpoznania choroby zawodowej (wyrok SN z 22 stycznia 2002 roku, sygn. UKN 746/00 OSNP 2003/21/5210). Wątpliwości budzi zwłaszcza ustalenie rodzaju, stopnia i czasu narażenia zawodowego, jakiemu był poddany skarżący wykonując swoją pracę w latach 1995 - 1998 (art. 1 ust. 2 rozporządzenia). Wskutek zaniedbań zakładu pracy, który nie informował organów sanitarnych o wykonywaniu w warsztatach szkolnych prac malarskich z użyciem farb olejnych i nitro oraz rozpuszczalników organicznych nie były prowadzone bieżące pomiary stężeń substancji toksycznych wydzielanych przez te substancje. W piśmie z dnia [...] r. skierowanym do Centrum Medycyny Pracy pracodawca skarżącego podaje, że tylko sporadycznie prowadzone były prace malarskie przez uczniów pod nadzorem skarżącego.
Natomiast z zestawienia produkowanych wyrobów z dnia [...] r. wynika, że takie prace wykonywane były systematycznie w latach [...] - [...], ze szczególnym natężeniem w roku [...] kiedy wykonano łącznie [...] sztuk elementów poddanych malowaniu. Zatem oświadczenie zawarte w piśmie z [...] r. nie było prawdziwe. Ze skargi wynika, że także badania profilaktyczne nie obejmowały czynników chemicznych stwarzających zagrożenie dla zdrowia, co potwierdzałaby treść skierowania na badania z dnia [...] r. Te zaniedbania nie mogą obciążać skarżącego, zatem szczególnie wnikliwie powinno być przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne, a w jego ramach ocena dowodów przedstawianych przez zakład pracy co do charakterystyki i warunków pracy wykonywanej przez skarżącego, poszukiwanie dalszych dowodów w celu poczynienia wiarygodnych ustaleń i niezbędne przesłuchanie skarżącego.
Wskazać tu należy, że organ administracji publicznej może dokonywać ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przy pomocy każdego środka dowodowego, który może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczny z prawem; w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków i oględziny (art. 75 § 1 kpa). Przepis art. 86 kpa przewiduje możliwość przesłuchania strony, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy braku dowodów bezpośrednich, fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy mogą być ustalone w oparciu o domniemania faktyczne. W związku z treścią przytoczonych na wstępie przepisów art. 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok SN z dnia 19 lipca 1984 roku - sygn. II PRN 9/84 i wyrok SN z dnia 3 lutego 1999 roku - sygn. III RN 110/98) utrwalony został pogląd o istnieniu domniemania związku przyczynowego między chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie, jeżeli stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie.
Domniemanie takie może być obalone przez zakład pracy, jeżeli wykaże, że chociaż praca była wykonywana w warunkach narażających na powstanie choroby zawodowej, to jednak została spowodowana przyczynami (warunkami) nie pozostającymi w związku z pracą. W ocenie sądu nie można uznać, że w rozpoznawanej sprawie zostało obalone w/w domniemanie, a zwłaszcza że wynika to z przeprowadzonego w dniu [...] r. badania symulacyjnego warunków pracy. Wątpliwości budzi zwłaszcza poprawność odtworzenia warunków pracy skarżącego, które uległy zmianie już przez to, że upłynęło kilka lat, a w pomieszczeniu został przeprowadzony remont. W protokole badań, jak też w decyzji nie wskazano jaki wpływ ta okoliczność mogła mieć na wynik badania, przy uwzględnieniu, że szkodliwe substancje mogły być wchłaniane przez ściany, podłogę oraz odzież osób pracujących w warsztacie szkolnym, który był wentylowany jedynie w sposób naturalny.
Zabrakło również analizy wpływu dopuszczalnych normami stężeń substancji chemicznych na zdrowie człowieka przy działaniu ciągłym w dłuższym okresie czasu. Jednocześnie przy symulowanych pomiarach w dniu [...] r. przyjęto, że malowano dziennie 600 sztuk elementów w czasie 3,5 godziny dziennie. Skarżący zarówno w odwołaniu jak i w skardze kwestionował te ilości (podobnie jak i ilości podane w zestawieniu z [...] r. sporządzonym przez kierownika warsztatów szkolnych, A.P.) jako zaniżone, podając, że faktyczna ilość detali w ciągu jednego dnia wahała się od 1000 do 3000 sztuk. Skąd zatem organ sanitarny I instancji przyjął powyższe dane, nie wiadomo. Wprawdzie pojawiają się one w dokumencie znajdującym się na k. [...] akt administracyjnych, zatytułowanym "postępowanie wyjaśniające w sprawie choroby zawodowej p. T.L.", jednak jest to dokument znacznie późniejszy niż data pomiarów symulacyjnych, bo z [...] r., sporządzony w czasie postępowania przed organem II instancji.
Z jego treści wynika, że wyjaśnień udzielał kierownik warsztatów szkolnych A.P.. Jeśli jest to ta sama osoba, o której pisał skarżący w odwołaniu z dnia [...]r., podając iż część produkcji była wywożona prywatnym samochodem kierownika warsztatów do producenta mebli, J.T., to wiarygodność tych informacji powinna być sprawdzona i wnikliwie oceniona. Potwierdzenie zarzutów skarżącego oznaczać będzie, że część produkcji nie znalazła odzwierciedlenia w dokumentacji szkoły, co w rezultacie doprowadziło do zaniżenia ilości malowanych detali podanych w piśmie szkoły z [...] r. Jest to zatem okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia, bowiem może podważyć wiarygodność danych przyjętych do pomiarów czynników szkodliwych i wyniki tych pomiarów. Przy istniejących wątpliwościach wynikających z braku prawidłowych ustaleń co do warunków pracy T. L. w latach [...] - [...] roku, inspektor sanitarny powinien uzupełnić postępowanie wyjaśniające dotyczące badania warunków pracy skarżącego chociażby w drodze przesłuchania świadków (skarżący powoływał się na swoich uczniów i innych pracowników warsztatów) i samego skarżącego.
Celowe będzie również ustalenie czy w tym czasie na terenie Polski prowadzony był monitoring warunków pracy zbliżonych do warunków panujących w warsztacie szkolnym w Zespole Szkół Zawodowych, polegającej na malowaniu elementów metalowych przez zanurzenie w farbach olejnych i nitro i stosowanie rozpuszczalników organicznych. Dopiero na podstawie prawidłowo odtworzonych warunków pracy skarżącego organ pierwszej instancji powinien wystąpić do właściwej jednostki medycznej o wydanie orzeczenia. Stosownie bowiem do § 7 ust. 4 rozporządzenia rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych właściwe jednostki organizacyjne służby zdrowia wydają orzeczenia w sprawie choroby zawodowej, miedzy innymi na podstawie informacji o zagrożeniach zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy. Z orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy [...] z dnia [...] roku, wynikało, że negatywna ocena co do uznania schorzeń narządu wzroku i zmian zapalnych węzłów pachwinowych u skarżącego za chorobę zawodową oparta była właśnie o wyniki pomiarów symulacyjnych, w których nie stwierdzono przekroczenia norm higienicznych takich substancji jak octanu etylu, octanu butylu, ksylenu i toluenu.
W tym miejscu należy przypomnieć, że wystąpienie szkodliwych czynników w środowisku pracy nie musi być zawinione przez pracodawcę i nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm, a wystarczy jedynie, że w środowisku pracy występuje czynnik szkodliwy tylko dla jednego pracownika, z uwagi na jego osobniczą wrażliwość, aby uznać za spełnione wystąpienie przesłanki określonej w §1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 roku w sprawie chorób zawodowych (wyrok NSA z 22 stycznia 1998 roku, sygn. 1029/97). Zatem również w tym aspekcie winno zostać rozważone czy i które schorzenie stwierdzone u skarżącego może pozostawać w związku ze środowiskiem pracy skarżącego, skoro bezsporne jest ustalenie, że skarżący w okresie czterech lat pracy miał kontakt z wymienionymi wyżej czynnikami szkodliwymi, a pomiary stężeń w czasie rzeczywistej ekspozycji nie były wykonywane.
Z orzeczeń lekarskich i karty leczenia szpitalnego z [...] r., stanowiących podstawę wydanych decyzji nie wynika, które z przeprowadzonych badań szczegółowych pozwoliły na wykluczenie, że schorzenia stwierdzone u skarżącego są następstwem zatruć substancjami chemicznymi występującymi w jego środowisku pracy. Brak jest informacji co do tego czy skarżący był konsultowany przez lekarzy specjalistów z dziedziny toksykologii. Pomimo wniosku złożonego w odwołaniu nie dokonano również ponownej oceny materiału biopsyjnego pobranego od skarżącego w dniu [...] r, a więc bezpośrednio po zachorowaniu, jak też badań klinicznych układu krwiotwórczego, szczególnie zmian dotyczących wysokości OB, w celu ustalenia czy zmiany zaistniałe w tkankach są skutkiem czteroletniego wpływu czynników toksycznych. Organy administracyjne z naruszeniem art. 78 kpa nie wyjaśniły dlaczego taki dowód nie został przeprowadzony.
Ze względu na powyższe wątpliwości związane z postępowaniem epidemiologicznym i oceną charakteru schorzeń występujących u skarżącego konieczne było uchylenie decyzji organów administracyjnych z powodu naruszenia wymienionych wyżej przepisów rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych i przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77§1 i art. 107 § 3 kpa. W związku z tym na podstawie art. 145 §1 pkt 1 a i c p.p.s.a orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy.
/-/B. Sokołowska /-/B. Koś /-/W. Długaszewska