Uzasadnienie
Decyzją z dnia 8 października 2014 roku nr [...] Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. (dalej: organ I instancji, Dyrektor) na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), § 9 uchwały Rady Miejskiej P. nr [...] z dnia 25 czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia Poznańskiego Przedsiębiorstwa Geodezyjno – Kartograficznego [...] w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] ze zm. (tekst jednolity: Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2014 r., poz. 4027) oraz uchwały Rady Miasta Poznania nr LXIX/806/III/2001 z dnia 18 września 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Naramowice, ul. Karpia-Sielawy" w Poznaniu (Dz. Urz.
Woj. Wlkp. z 2001, nr 122, poz. 2357), Dyrektor Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego [...] ustalił w wysokości [...] zł jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości części nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], zapisanej w dniu zbycia w księgach wieczystych:
- - Kw nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb N., arkusz mapy 26, działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 9.414 m2,
- - Kw nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb N., arkusz mapy [...], d/iałka nr [...] o powierzchni 458 m2,
- - Kw nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb N., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni 599 m2 oraz udziałów w [...] części w nieruchomości zapisanej w dniu zbycia w księdze wieczystej Kw nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb N., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni 1926 m2, stanowiących w dniu zbycia własność Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Budowlanego "A. " Sp. z o.o. z siedzibą w P. (obecnie "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w P., dalej: skarżąca, spółka), w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Naramowice, ul. Karpia-Sielawy" w Poznaniu oraz zbyciem tych części nieruchomości.
Ustalił także, że do zapłaty opłaty zobowiązana jest Spółka.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 18 września 2001 r. Rada Miasta Poznania podjęła uchwałę nr LXIX/806/III/2001 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Naramowice, ul. Karpia-Sielawy" w Poznaniu, ustalając w § 6 uchwały 25% stawkę jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem tego planu. Uchwała ta weszła w życie w dniu 18 października 2001 r. Dyrektor decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...], na wniosek Spółki zatwierdził podział nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej Kw. nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów obręb N., arkusz mapy 26, działka nr [...] na działki od nr [...] do nr [...]. Spółka zbyła część nieruchomości powstałych z podziału działki [...].
Następnie organ pismem z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości jednorazowej opłaty. Dyrektor oparł roszczenie na art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dyrektor wskazał także, że na podstawie opinii Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. zawartych w pismach z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] i z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] ustalono, że w obowiązującym obecnie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Naramowice, ul. Karpia - Sielawy" w Poznaniu, przedmiotowe nieruchomości znajdują się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonym symbolami:
- - 1MJ- działki od nr [...] do nr [...],
- - 2MJ- działki od nr [...] do nr [...],
- - 3MJ/E- działki od nr [...] do nr [...], oraz na terenie przeznaczonym pod infrastrukturę transportową, oznaczonym symbolami:
- - 2kX- działka nr [...],
- - kD- działka nr [...].
Natomiast w obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, uchwalonym przez Radę Miejską Poznania nr X/58/II/94 z dnia 6 grudnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Pozn. nr 22, poz. 246), przedmiotowe nieruchomości położone były na terenie oznaczonym symbolem II.MA12.ur, który oznaczał teren intensywnej produkcji rolniczej i ogrodniczej szklarniowej oraz usług na rzecz rolnictwa. Dalej Dyrektor podniósł, że ustalenie i wysokość jednorazowej opłaty zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu. Dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości powołano biegłego. Operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] kwietnia 2010 r. został zweryfikowany pod kątem zgodności z przepisami rozdziału 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.) w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych.
Biegły na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości, w sposób logiczny i wiar/godny wykazał w ramach wyznaczonych przepisami prawa kompetencji, iż na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Naramowice, ul. Karpia-Sielawy" w Poznaniu nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Organ podkreślił, że operat szacunkowy nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, jest logiczny, spójny i kompletny. W pismach z dnia 28 czerwca 2010 r., [...] czerwca 2010 r. i [...] sierpnia 2010 r., nr [...] pełnomocnik Spółki wniósł o umorzenie postępowania w związku z upływem 5 letniego okresu obowiązywania planu "Naramowice, ul. Karpia - Sielawy" w Poznaniu, a tym samym upływem terminu ustalenia wysokości jednorazowej opłaty. W pismach z dnia [...] sierpnia 2010 r. i z dnia [...] września 2010 r., ZG-ARO/40650/IV/1/06 organ wyjaśnił pełnomocnikowi, że roszczenie wynikające z przepisu art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiany stały się obowiązujące, a w niniejszej sprawie wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło na podstawie zawiadomienia z dnia 26 czerwca 2006 r., nr [...], doręczonego stronie w dniu [...] czerwca 2006 r., tj. przed upływem 5 lat, od dnia w którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Naramowice, ul. Karpia - Sielawy" w Poznaniu stały się obowiązujące.
Strona przedłożyła operat szacunkowy sporządzony na jej zlecenie. W konsekwencji pismem z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] poinformowano pełnomocnika Spółki, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. S. operat szacunkowy z dnia [...] października 2010 r., ze względu na liczne błędy w nim zawarte nie może stanowić wartości dowodowej. W piśmie wykazano błędy operatu w zakresie ustaleń przeznaczenia nieruchomości, dat wejścia w życie planu "Naramowice, ul. Karpia - Sielawy" w Poznaniu oraz dat zbycia części nieruchomości, określenia ich udziałów, analizy rynku nieruchomości z lat 2005 - 2007, brak konsekwencji w przyjmowaniu wag i cech w wartościach niektórych współczynników korygujących, co znajdowało odzwierciedlenie w obliczeniach wartości nieruchomości.
Ponadto operat nie zawierał odniesienia do terminów zbycia udziałów i wielkości tych udziałów – dotyczył zbycia całej nieruchomości. W dniach [...] września 2012 r. i [...] czerwca 2014 r. biegły kolejno potwierdził aktualność sporządzonego w dniu [...] kwietnia 2010 r. operatu. Organ wskazał, że na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. ustalono, że przed datą uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Naramowice, ul. Karpia - Sielawy" w Poznaniu wartość części nieruchomości zapisanych w dniu zbycia w księdze wieczystej Kw. nr [...], stanowiącej działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], w księdze wieczystej Kw. nr [...] - działka nr [...], w księdze wieczystej Kw nr [...] - działka nr [...] oraz udziałów w wysokości [...] w nieruchomości zapisanej w dniu zbycia: w księdze wieczystej Kw. nr [...] - działka nr [...] z tego samego arkusza mapy i obrębu, wynosiła [...] zł a po uchwaleniu tego planu wyniosła [...] zł. Jednorazowa opłata stanowi 25% kwoty [...]zł a zatem wynosi [...] zł.
Organ nadmienił, że nieuiszczenie opłaty w terminie 14 dni skutkuje naliczeniem odsetek za zwłokę, z zastrzeżeniem art. 54 ustawy Ordynacja podatkowa.
Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji zarzucając jej:
naruszenie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1-11 u.p.z.p. przez błędną wykładnię tego przepisu i bezpodstawne naliczenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego sposób wyczerpujący, a w szczególności poprzez błędne przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania jest prawidłowy, nie zawiera niejasności, jest spójny i kompletny, podczas gdy strona odwołująca wykazała szereg uchybień przy jego sporządzaniu i stwierdzaniu jego aktualności. Strona wniosła o ponowne prawidłowe wyliczenie wartości nieruchomości celem ustalenia wzrostu wartości nieruchomości i nałożenia jednorazowej opłaty z tego tytułu a także zlecenie sporządzenia operatu szacunkowego na powyższa okoliczność.
W uzasadnieniu podniosła, że rzeczoznawca majątkowy uniemożliwił jej oraz pełnomocnikowi udział w oględzinach wycenionych nieruchomości. Naruszone zostało zatem prawo strony do uczestniczenia w oględzinach nieruchomości. Skarżąca zakwestionowała również to, że wartość nieruchomości po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego we wszystkich operatach została wyliczona tą samą metodą - tj. metodą porównania parami - i przy przyjęciu tych samych nieruchomości do porównania, podczas gdy rzeczoznawca wykazał istnienie innych nieruchomości podobnych, które w równym stopniu mogłyby stanowić nieruchomości porównawcze. Stwierdziła także, że opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu i jego wejściu w życie. W przypadku sprzedaży tylko niektórych działek wydzielonych już po uchwaleniu planu, dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości działki, ale w tym jej kształcie, jaki istniał w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Strona kwestionowała także aktualność operatu będącego podstawą decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji) decyzją z dnia [...] grudnia 2016 roku [...] na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t. Dz.U.2015.1659 z dnia 2015.10.2), art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2016.23 z dnia 2016.01.07), art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6, art. 37 ust. 11, art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U.2015.199 z dnia 2015.02.10), art. 4 pkt 16, art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U.2015.1774 z dnia 2015.11.03), § 4 ust. 3, § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (j.t. Dz.U.2004.207.2109 z dnia 2004.09.22) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że istota sprawy sprowadza się do wykazania, że w wyniku zmiany przeznaczenia nieruchomości wzrosła jej wartość. Wartość nieruchomości została ustalona w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego M. C.. W ocenie Kolegium operat zawiera wszystkie elementy wymienione w § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Organ odwoławczy nie zgodził się także z zarzutem pełnomocnika strony dotyczącego konieczności uczestnictwa w oględzinach przeprowadzonych przez biegłego. Kolegium rozróżniło, że w myśl art. 85 § 1 kpa organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Oględziny w tym trybie odbywają się zgodnie z procedurą administracyjną, bowiem w tym przypadku, to organ wyznacza termin, miejsce, przedmiot oględzin.
Jednakże w sytuacji wydania opinii, biegły ma obowiązek sporządzić opinię samodzielnie. Zarówno organ administracji, jak i strony nie mają prawa ingerować w pracę biegłego. Organ wyznacza tylko biegłego i wskazuje cel opinii. W zakresie ważności operatu, organ II instancji podniósł, że żaden przepis nie nakazuje zachowania ciągłości ważności operatu lub wystawiania aktualizacji przed upływem ważności operatu. W związku z tym organ prawidłowo ustalił, że wzrost wartości nieruchomości będącej we władaniu odwołującej w konsekwencji wynosi: [...] zł - [...] zł = [...] zł.
Strona skarżąca nie zgodziła się z powyższym orzeczeniem i pismem datowanym dnia 30 stycznia 2017 roku wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę. Przedmiotowej decyzji zarzuciła naruszenie przepisu art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a w szczególności poprzez błędne przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby postępowania jest prawidłowy, nie zawiera niejasności, jest spójny i kompletny, podczas gdy skarżący wykazał szereg uchybień przy jego sporządzaniu; naruszenie przepisu art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez oparcie się przez organ pierwszej instancji oraz organ odwoławczy na nieaktualnym operacie szacunkowym i ustalenie opłaty planistycznej na jego podstawie; naruszenie przepisu § 6 uchwały Rady Miasta Poznania nr LXlX/806/łII/2001 z dnia 18 września 2001 r. w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) poprzez błędne ustalenie przez organ 30% stawki zamiast ustalonej w/w uchwałą Rady Miasta P. 25% stawki służącej naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; naruszenie przepisu art. 37 ust. 9 u.p.z.p, oraz art. 47 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (dalej: o.p.) oraz art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (dalej: przepisy wprowadzające) poprzez naliczenie odsetek od opłaty planistycznej w sytuacji, gdy nie istnieje podstawa prawna do ich naliczenia.
Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodała, że należy odrzucić argumentację biegłego jakoby cecha wielkości nieruchomości nie miała decydującego znaczenia w przypadku porównywania nieruchomości. Biegły nie wykazał również w sposób wyczerpujący różnic w cenach nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę jedno i wielorodzinną, opierając się na arbitralnym założeniu, że w latach 2000-2005 proporcja wynosiła 1 do 1,5. Strona poruszyła także kwestię odsetek od rzeczonej opłaty planistycznej. Decyzja Kolegium stała się ostateczna w dniu jej doręczenia, tj, dnia [...] grudnia 2016 r. Do opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają zastosowania przepisy ustawy Ordynacja podatkowa.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się być w przeważającej części nieuzasadniona.
W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie to wydane zostało z poszanowaniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, a stwierdzone uchybienia nie miały wpływu na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie przedmiotem oceny jest legalność ustalonej opłaty planistycznej, jednakże badaniu podlega także operat szacunkowy, stanowiący podstawę dowodową decyzji.
Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 778, dalej u.p.z.p.) wójt (burmistrz, prezydent miasta) pobiera opłatę w przypadku zbycia nieruchomości, jeżeli jej wartość wzrosła w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy organ ten zobowiązany jest do ustalenia opłaty i jej pobrania. Przy czym wysokość opłaty nie może przekraczać 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Aby ustalić opłatę planistyczną należy oprzeć się na art. 37 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie którym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży, natomiast wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem.
Zgodnie z ust. 11 tego artykułu w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej u.g.n.), a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).
Istotnym jest także, iż Sąd, przy uwzględnieniu zmieniającego się zakresu przedmiotowego kolejnych postępowań, orzeka w sprawie po raz trzeci. W obrocie prawnym znajdują się prawomocne wyroki tutejszego Sądu z dnia 18 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Po 330/05 oraz z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Po 715/16. Stosownie do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną.
W razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen.
Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2006 roku Sąd uchylił wcześniejsze decyzje organów obu instancji w sprawie ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości na skutek i ich zbycia sprzed terminu określonego przepisem art. 37 ust. 1 u.p.z.p. i nakazał uzupełnienie operatu szacunkowego o uzasadnienie dokonanej wyceny nieruchomości zgodnie z § 51 i 52 ust. 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości, w zakresie niezbędnym do oceny jego prawidłowości. W pierwszej kolejności wskazać należy, że po wyroku Sądu z dnia 18 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Po 330/05, nie wystąpiła ani zmiana stanu faktycznego, ani zmiana stanu prawnego uchylająca związanie wynikające z tego wyroku.
W konsekwencji, za wiążące uznać należy stwierdzenie, iż zaistniały przesłanki opisane w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowiące podstawę prawną do naliczenia i pobrania jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu, który skarżąca Spółka zbyła w latach 2003 – 2004, położonego w P. w przy ul. [...]. Powyższe oznacza, że przesądzone wówczas zostało, iż zgodnie z art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 u.p.z.p. możliwe było zgłoszenie roszczenia - wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty planistycznej oraz, że nastąpiło to w terminie określonym w ust. 3 art. 37 u.p.z.p. W tym zakresie Sąd w składzie orzekający obecnie wskazuje na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 07.12.2015 r., sygn. akt II OSK 806/14, iż termin 5 lat (od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące), o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.p.z.p., należy rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym oraz jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.), a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie.
Nie ulega wątpliwości, że za zgłoszenie roszczenia uznać należy zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej, co w niniejszej sprawie nastąpiło przed upływem 5 lat od uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Organy administracji oparły swoje decyzje o wniosku operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego. Na skutek zmiany planu miejscowego doszło do wzrostu wartości nieruchomości i tym samym zaistniała przesłanka do ustalenia opłaty z tego tytułu. Powyższe stwierdzenie zawiera również operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. C. z dnia [...] kwietnia 2010 r., ustalający wartość części nieruchomości stanowiącej działki o numerach geodezyjnych [...] (podzielone następnie) sprzed uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Naramowice, ul. Karpia-Sielawy" w Poznaniu, przyjętego uchwałą Rady Miasta Poznania nr LXIX/806/III/2001 z dnia 18 września 2001 r., oraz wartość tej nieruchomości po uchwaleniu planu, a zbytych przez stronę skarżącą w latach 2003 – 2004.
Przechodząc do zarzutu wydania decyzji w obu instancjach w oparciu o nieaktualny operat szacunkowy Sąd wskazuje, iż stosownie do art. 156 ust. 3 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy może być zaś wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, jedynie przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy. Zgodnie z ust. 4 art. 156 u.g.n. operat może być wykorzystany po upływie 12 miesięcy, jednak dopiero po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (art. 156 ust. 3 u.g.n.).
Rzeczoznawca może również dołączyć klauzulę do operatu. W każdym przypadku powinna być ona przez niego podpisana oraz opatrzona datą i pieczęcią rzeczoznawcy (§ 58 ust. 1 w zw. z § 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego).
Organy słusznie oceniły i wywiodły o aktualności operatu szacunkowego. Operat szacunkowy sporządzono w dniu [...] kwietnia 2010 r., a jego aktualność biegły potwierdził klauzulami aktualności w dniach [...] września 2012 r. i [...] czerwca 2014 r. Ta ostatnia klauzula aktualności została nadana przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, co nastąpiło dnia 8 października 2014 r. Kolejne potwierdzenie aktualności operatu miało miejsce w dniu 29 lutego 2016 r., czyli przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, co nastąpiło 14 grudnia 2016 r. W konsekwencji operat szacunkowy będący podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji, w dacie ich wydania mógł nadawać się do wykorzystania. Za chybioną uznać należy argumentację strony skarżącej, że wpływ na sprawę ma brak potwierdzenia aktualności operatu w okresie wcześniejszym, od [...] kwietnia 2011 r. (data utraty ważności operatu z [...].04.2010 r.), do [...] września 2012 r. Operat szacunkowy może zdezaktualizować się ze względu na zmiany czynników, wymienionych w art. 154 ust. 1 u.g.n., w tym chociażby o dostępne rzeczoznawcy dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
Jednakże potwierdzenie jego aktualności przez sporządzającego operat rzeczoznawcę, nawet po kilku latach od daty jego sporządzenia i ostatniej aktualizacji operatu oznacza, że rzeczoznawca ocenił operat w aspekcie aktualności wszystkich ww. czynników i cech. Ten obowiązek, jak wyżej wykazano, przed wydaniem zaskarżonej decyzji został wykonany.
Stosownie do art. 37 ust. 1 u.p.z.p. pobranie opłaty planistycznej uzależnione jest od dwu przesłanek - zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu zagospodarowania lub jego zmiany oraz zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwalonego planu. Ustalenie wzrostu wartości nieruchomości dokonywane jest z uwzględnieniem jej przeznaczenia przed uchwaleniem planu oraz po jego uchwaleniu. Przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie obowiązującego planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy, a w przypadku braku planu lub decyzji, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. W wyniku uchwalenia planu nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu na zabudowę mieszkaniową wielo i jednorodzinną wraz z towarzyszącą infrastrukturą.
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących przeprowadzenia wyceny wskazać należy, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W myśl art. 152 ust. 2 cytowanej ustawy wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego, kosztowego albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich.
Z kolei stosownie do przepisu art. 153 ust. 1 tej ustawy podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Nieruchomościami podobnymi są natomiast nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku.
W rozpoznawanej sprawie do wyceny przedmiotowej nieruchomości po i przed zmianą planu zastosowano podejście porównawcze metodę porównania parami. Podejście porównawcze można zastosować do wyceny nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej, będącej przedmiotem wyceny, były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich lat, poprzedzających wycenę, a także, gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane. Metoda porównywania parami polega na określeniu wartości wycenianej nieruchomości o określonych cechach, poprzez jej porównanie kolejno, z co najmniej trzema nieruchomościami podobnymi o znanych cechach i cenach, które były przedmiotem obrotu rynkowego. W przedmiotowym operacie do porównania przyjęto po pięć transakcji na podobne nieruchomości, spośród kilku przeanalizowanych transakcji na nieruchomości, położone w podobnych lokalizacjach.
Rzeczoznawca przedstawił schemat postępowania, jaki zastosował do wyceny: (1) określił rynek, na którym znajduje się wyceniana nieruchomość poprzez ustalenie jego obszaru i okresu badania cen transakcyjnych, (2) ustalił rodzaj i liczbę cech rynkowych wpływających na poziom cen na rynku, wraz z określeniem wag cech rynkowych, (3) podał charakterystykę wycenianej nieruchomości z opisem jej cech rynkowych, (4) wybrał do porównań trzy nieruchomości najbardziej podobne pod wzglądem cech rynkowych do nieruchomości wycenianej, (5) utworzył pary porównawcze nieruchomości, w których cechy wycenianej nieruchomości porównał kolejno z cechami każdej z wybranych nieruchomości, (6) wyliczył poprawki kwotowe stanowiące wynik uwzględnienia różnicy cech pomiędzy nieruchomością wycenianą, a nieruchomości porównywalnymi, (7) określił wartości nieruchomości z każdej pary porównawczej jako ceny skorygowanej o sumę poprawek kwotowych, (8) stateczne określił wartości nieruchomości jako średnią arytmetyczną z wartości nieruchomości uzyskanych z porównań w poszczególnych parach.
Rzeczoznawca, z uwagi na cel wyceny, dokonał dwóch analiz: pierwsza dotyczyła gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielo i jednorodzinną wraz z infrastrukturą pomocniczą i komunikacją o dużych areałach, zaś druga dotyczyła gruntów przeznaczonych na cele produkcji rolniczej i ogrodniczej szklarniowej oraz usług na rzecz rolnictwa wraz z infrastrukturą pomocniczą i komunikacją na dużych areałach. W ramach tak określonego rodzajowo segmentu rynku analizował transakcje nieruchomościami wielkoobszarowymi o zbliżonej strukturze geodezyjnej. Biegły wskazał, iż wyższe ceny osiągają nieruchomości gruntowe normatywne, położone w obszarze oddziaływania terenów o atrakcyjnej ekspozycji. W operacie zaznaczono, że z uwagi na brak wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami o dużych areałach i analogicznej funkcji do wycenianej nieruchomości, została przeprowadzona analiza cen transakcyjnych sprzedaży takich nieruchomości na rynku miasta P., w perspektywie czterech lat (2000 – 2004). oraz wskazano ich cechy i porównano je do przedmiotowej nieruchomości - przed i po zmianie jej przeznaczenia.
Rzeczoznawca wyjaśnił, że zauważony był brak tendencji zmian w zakresie cen nieruchomości w okresie 2003 roku, co uzasadniało odstąpienie od aktualizacji przyjętych transakcji trendem czasowym. Wyjaśnił również, że każdorazowo aktualizowano wartość rynkową nieruchomości dla aktualnego sposobu użytkowania (WRU) i przy zastosowaniu technik podejścia porównawczego.
Jednocześnie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, analiza sądów administracyjnych w kwestii merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości wykracza poza ustawowe kompetencje Sądu. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2014 r., I OSK 446/13, Lex nr 1598202).
Taką zaś ocenę zawierają decyzje wydane w niniejszej sprawie, którą Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w całości podziela. Sąd podziela ocenę organów administracji, że operat szacunkowy nie zawiera niejasności, jest spójny i kompletny.
Sąd podziela stanowisko organów, iż przygotowując operat rzeczoznawca nie miał obowiązku zawiadamiania skarżącej o przeprowadzanych czynnościach – oględzinach nieruchomości. Należy odróżnić bowiem dowód z operatu szacunkowego od dowodu z oględzin. W przypadku tego pierwszego udział organu czy strony w pracach biegłego jest wręcz niewskazany i może naruszyć przekonanie o bezstronności biegłego.
Reasumując, w ocenie Sądu organy zasadnie oparły się na tym dowodzie w zakresie ustalenia, czy i w jakiej wysokości wzrosła wartość przedmiotowych nieruchomości. Z przedmiotowego operatu wynika, że wartość szacowanej nieruchomości przed uchwaleniem planu wynosiła [...] zł, zaś po uchwaleniu planu wynosiła [...] zł. Wobec tego obliczenie i ustalenie tej opłaty w niniejszej sprawie na kwotę [...]zł, jest prawidłowe, skoro wynikało z niewątpliwych ustaleń faktycznych w zakresie wartości nieruchomości (jej wzrostu w wyniku uchwalenia planu) i zastosowania stawki określonej w uchwale Rady Miasta Poznania nr LXIX/806/III/2001 z dnia 18 września 2001 r.
Odnosząc się do zarzutu skargi, jakoby w zaskarżonej decyzji Kolegium zastosowało wadliwą stawkę jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 6 k.p.a. wyrażającym zasadę praworządności, obowiązkiem organu II instancji było działanie na podstawie przepisów prawa, obowiązujących w dacie rozstrzygania. Pomimo, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium podało, że stawka ta wynosi 30%, to nie budzi wątpliwości, że decyzję organu I instancji Kolegium weryfikowało z uwzględnieniem stawki określonej w § 6 uchwały z dnia 18 stycznia 2001 r. – stawki 25%. Sam fakt powołania nieobowiązującej stawki, aczkolwiek wadliwy, przy jednoczesnym zastosowaniu aktualnej i wydaniu w oparciu o nią prawidłowego (zgodnego z prawem) rozstrzygnięcia, nie oznacza, że doszło do naruszenia prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie podzielił również stanowiska strony skarżącej, że zawarcie w końcowej części uzasadnienia decyzji organu I instancji stwierdzenia, iż nieuiszczenie opłaty w terminie skutkuje naliczeniem odsetek za zwłokę, ma istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowałoby koniecznością chylenia zaskarżonych decyzji. Należy podzielić stanowisko skarżącej, iż przepisy u.p.z.p. nie dają podstawy do orzekania w przedmiocie terminu do uiszczenia opłaty, jak również, że w odniesieniu do przedmiotu sprawy nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz.U. 2015 poz. 613 ze zm.).
Ponadto, zgodnie z przepisem art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, póz. 1241 z późn. zm.), do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy wymienionej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem w przypadku postępowań wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją do dnia 1 stycznia 2010 r., jak w rozpatrywanym przypadku, nie mają zastosowania przepisy ustawy o finansach publicznych. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w wyrokach sądów administracyjnych – por. wyrok NSA z 07.12.2015 r. sygn. akt II OSK 806/12 – niepubl., WSA w Krakowie z 10.12.2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1127/13, WSA w Poznaniu z 14.03.2013 r. sygn. akt II SA/Po 60/13 (wyroki dostępne w CBOSA).
W konsekwencji niedopuszczalne jest zawarcie w decyzji informacji o naliczaniu odsetek od opłaty planistycznej. Rację ma zatem strona skarżąca, iż powyższe stanowisko organu I instancji jest wadliwe. Dokonując jednakże oceny, czy wadliwość ta dyskwalifikuje wydane w sprawie decyzje, w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż stwierdzenie o konsekwencjach nie uiszczenia opłaty w terminie zawarte zostało w uzasadnieniu decyzji i nie stanowi części rozstrzygnięcia władczego organu I instancji w niniejszej sprawie. Przedmiotem decyzji tego organu jest ustalenie wysokości opłaty planistycznej i określenie podmiotu zobowiązanego do jej uiszczenia.
Natomiast kwestia wykonania tego obowiązku, zatem i skutków niedotrzymania terminu wynikającego z wskazanych w decyzji przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, nie mieści się w granicach przedmiotowej sprawy. Powyższe oznacza, że wykazywana wadliwość decyzji organu I instancji nie ma żadnego wpływu na ocenę wydanych w sprawie decyzji.
Podsumowując, w ocenie Sądu organy orzekające prawidłowo ustaliły, iż w wyniku uchwalenia planu wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła. W szczególności organy dokonały wszechstronnego zbadania i oceny sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego pod kątem jego metodologii, zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Z kolei zrzucone przez stronę skarżącą naruszenia przepisów postępowania nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. W toku postępowania stronie umożliwiono przeglądanie akt sprawy i sporządzenie z nich notatek i odpisów oraz wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji.
W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.