Uzasadnienie
Zaskarżona decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...]. Nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy budynku mieszkalnego o taras z zadaszeniem, na działce położonej w L. przy ul. [...] (działka nr [...]).
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, co następuje:
W dniu [...]2002r S.K. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku mieszkalnego o wiatę gospodarczą ze ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, w granicy działki nr [...], położonej w L. przy ul. [...].
Decyzją z dnia [...]. Wójt Gminy L. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynki mieszkalnego o taras z zadaszeniem. Odwołanie od tej decyzji złożył D. J., właściciel sąsiedniej działki, do granicy której miała sięgać inwestycja.
Organ odwoławczy stwierdził, że podstawę prawną decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).
Zgodnie z art. 40 tejże ustawy, dla obszarów na których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego orzeka się na podstawie przepisów szczególnych.
Zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy, w takich przypadkach wydanie decyzji musi być poprzedzone przeprowadzeniem rozprawy administracyjnej. Rozprawa w niniejszej sprawie odbyła się w dniu 20 lutego 2003r.
Przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji, zgodnie z art. 44 ust. 2, przedstawił projekt decyzji Wojewodzie, który postanowieniem z dnia [...]. nr [...] stwierdził zgodność z prawem przedstawionych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie art. 44 ust. 2 wyżej cytowanej ustawy jedynie Wojewoda mógł dokonać merytorycznej oceny zgodności z prawem warunków zabudowy ustalonych w decyzji, a więc skoro orzekł on o zgodności z prawem projektu decyzji, to decyzja organu pierwszej instancji, który wykonał czynności nakazane rozdziałem 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, musiała zostać utrzymana w mocy.
Powyższa decyzja organu odwoławczego została zaskarżona przez D. J. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący zarzucił, iż powyższa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7 prawa budowlanego, przepisów § 12 i § 272 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) i przepisu art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Zdaniem skarżącego naruszone też zostały przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 10, 15 kpa, bowiem nierozpoznane zostały zarzuty zawarte w odwołaniu wobec przyjęcia przez organ odwoławczy, że nie ma on uprawnień do merytorycznego rozpoznania sprawy. Skarżący wskazał także, że nie doręczono mu odpisu postanowienia Wojewody z dnia [...]., uniemożliwiając tym samym zakwestionowanie ustaleń tego organu.
Zdaniem skarżącego również decyzja organu pierwszej instancji jest błędna, bowiem nie zawiera określenia charakterystyki i wymiarów inwestycji, a zwłaszcza jej dokładnego usytuowania.
W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarządzenie na jego rzecz poniesionych kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Na rozprawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji obydwu instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sady administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd ocenia, czy organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, a więc czy wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia, czy w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i czy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego zostały zastosowane właściwe normy prawa materialnego.
Zaskarżona decyzja zapadła w dniu [...]., a więc zgodnie z przepisem art. 85 § 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.), która weszła w życie w dniu 11 lipca 2004r., podstawę materialną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) zwanej dalej u.z.p.
Art. 41 ust. 1 u.z.p. określa, iż ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego, który powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej (ew. kopii ewidencyjnej) obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i najbliższe otoczenie terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu.
Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest związany treścią wniosku i nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice.
Teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w niniejszej sprawie nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uregulowania art. 44 ust. 1 u.z.p. wymagają, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. O terminie rozprawy organ winien zawiadomić zainteresowanych oraz ogłosić dodatkowo w prasie lokalnej lub w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości.
Ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w decyzji wydawanej dla terenu, dla którego nie ma planu miejscowego, powinno być zgodne z przepisami obowiązujących ustaw (art. 2 ust. 2 u.z.p.), co ma zapewnić wojewoda, któremu organ pierwszej instancji winien przedstawić projekt warunków zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzony po przeprowadzeniu rozprawy.
Wojewoda, postanowieniem na które nie przysługuje zażalenie, w terminie 30 dni stwierdza zgodność z prawem przedstawionych warunków.
Art. 42 formułuje obligatoryjne elementy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy do nich m.in. określenie: rodzaju inwestycji i linii rozgraniczających teren inwestycji wyznaczony na mapie w stosownej skali.
Jak określił to Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 września 1997r., MRN 36/97, OSNAPiUS 1998, nr 4, poz. 107 "decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinna wytyczać podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzający projekt budowlany".
W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek inwestora S.K. z dnia [...]2002r., złożony w Urzędzie Gminy L. w dniu 30 grudnia 2002r.
We wniosku określono zamierzenie inwestycyjne jako "rozbudowę budynku mieszkalnego o wiatę gospodarczą ze ścianą oddzielenia pożarowego w granicy działki inwestora (działka nr [...])" i działki stanowiącej własność D. J. (działka nr [...]). Dach wiaty miał być stromy, oparty na konstrukcji drewnianej, kryty blachą dachówkową.
Do wniosku, wbrew przepisom art. 41 ust. 1 u.z.p., nie załączono kopii mapy zasadniczej obejmującej teren inwestycji. Wnioskodawczyni nie została wezwana do uzupełnienia wniosku przez organ pierwszej instancji w trybie art. 64 § 2 kpa.
Wójt Gminy L., właściwy dla rozpoznania wniosku, na podstawie art. 44 ust. 1 u.z.p. wezwał na rozprawę administracyjną w dniu 20 lutego 2003r. inwestora i D. J.. O terminie rozprawy ogłoszono też na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy. Zarówno w wezwaniach na termin rozprawy, jak i w ogłoszeniu, organ zawiadamiał iż rozprawa będzie dotyczyła inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego o wiatę gospodarczą na terenie działki nr [...] w L. przy ul. [...].
Na rozprawie w dniu 20 lutego 2003r. inwestor S.K. zgłosiła (jak wynika z protokołu rozprawy) "zmianę na budowę tarasu z zadaszeniem, a nie wiaty jak we wniosku o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 30 grudnia 2002r.". Do wniosku tego dotyczącego przecież zupełnie innej inwestycji, jeżeli przyjąć że mógł on być złożony ustnie zgodnie z art. 63 § 1 kpa, nie została załączona kopia mapy zasadniczej z zaznaczeniem granic objętego wnioskiem. Wniosek nie zawierał też żadnego bliższego określenia zamierzonej inwestycji, np. wymiarów tego tarasu i jego usytuowania (art. 41 ust. 2 pkt 1 i 2 u.z.p.).
Pomimo powyższych braków formalnych wniosku, organ nie wezwał wnioskodawczyni o jego uzupełnienie, nie wyznaczono też terminu nowej rozprawy, pomimo że nowy wniosek dotyczył innego zamierzenia inwestycyjnego niż wymienione w wezwaniach na termin rozprawy i w obwieszczeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy L..
Również decyzja z dnia [...]. wydana przez Wójta Gminy L. po rozpatrzeniu wniosku S.K., złożonego na rozprawie w dniu 20 lutego 2003r. nie spełnia wymogów określonych w przepisach art. 42 u.z.p. Przede wszystkim nie zawiera ona żadnych informacji o wielkości zamierzonej inwestycji, uniemożliwiając kontrolę jej zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiada c budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).
Oznaczenie graficzne na załączonej do decyzji mapie sytuacyjnej jest w ogóle nieczytelne, ma charakter niedbałego szkicu i dotyczy nadto "projektowanej wiaty – tarasu", a więc jest niezgodne z treścią decyzji, w której mowa o tarasie.
Powyższe uchybienia organu pierwszej instancji nie zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy, który na dodatek w ogóle uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy wbrew zasadzie dwuinstancyjności ustanowionej w art. 15 kpa.
Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, bowiem przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej.
Powyższe naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowią naruszenia prawa materialnego i postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy i stąd Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 a i c, art. 200 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.
Nietrafny natomiast okazała się zarzut skarżącego dotyczący niedoręczenia mu odpisu postanowienia Wojewody z dnia [...]
Jak wynika z treści art. 44 ust. 3 u.z.p. na postanowienie wydane na podstawie tego przepisu przez wojewodę nie przysługuje zażalenie. zatem zgodnie z art. 125 § 1 kpa, który przewiduje doręczenie stronom jedynie postanowień, od których służy zażalenie, ani organ pierwszej instancji, ani Wojewoda nie miał obowiązku doręczyć skarżącemu odpisu postanowienia z dnia [...].
/-/ E.Podrazik /-/ B.Kamieńska /-/ B.Drzazga
MarK