Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Burmistrz [...] odmówił przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika D. S., o co wnioskowało Centrum Kształcenia i Wychowania Ochotniczych Hufców Pracy w [...].
Organ I instancji powołując się na brzmienie art. 122 ust 1 ustawy z dnia 14.12.2016 r. Prawo oświatowe (tj. z 2019 r. poz. 1148) uznał, iż wnioskodawca nie spełnił warunków do przyznania dofinansowania albowiem przedstawił świadectwo czeladnicze potwierdzającego uzyskanie kwalifikacji zawodowych wystawione przez Prezesa Izby Rzemieślniczej w sytuacji, w której skarżący jest pracodawcą nie będącym rzemieślnikiem, a wiec pracodawcą, który powinien przeprowadzić egzamin zawodowy przy Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej.
Od powyższej decyzji odwołało się Centrum Kształcenia i Wychowania Ochotniczych Hufców Pracy w [...] zarzucając naruszenie art. 122 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie normy względniejszej tj. przepisów ustawy w brzmieniu obowiązującym przed [...] września 2019 r. ze względu na brak przepisów przejściowych.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]
W rozstrzygnięciu organ II instancji uznał, że skarżący nie spełnił warunku, o którym mowa art. 122 ust 1 ustawy z dnia 14.12.2016 r Prawo oświatowe w brzmieniu obowiązującym od [...] września 2019 r. albowiem młodociany pracownik nie zdał egzaminu zawodowego tylko egzamin czeladniczy zgodnie z przepisami ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle. Zdaniem Kolegium młodociany pracownik powinien zdać egzamin przeprowadzony przez Okręgową Komisję Egzaminacyjną. Tymczasem, jak wynika z załączonego świadectwa czeladniczego, K. S. zdał egzamin czeladniczy przed [...] Izbą Rzemieślniczą. Brak jest zatem podstaw, w ocenie organu do przyznania wnioskowanego dofinansowania. Organ ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazał, iż ze względu na brak przepisów przejściowych w ustawie zmieniającej należy stosować od chwili wejścia w życie w oparciu o zasadę bezpośredniego działania prawa.
Skarb Państwa – Centrum Kształcenia i Wychowania OHP w [...] wniósł skargę na decyzję SKO w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika D. S. zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie decyzji organów I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie zwrotu kosztów dofinansowania kształcenia pracownika młodocianego oraz o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie na rzecz skarżącego.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- - art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie normy względniejszej tj. przepisów ustawy w brzmieniu obowiązującym przed [...] września 2019 r. ze względu na brak przepisów przejściowych
- - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie pracodawców kształtujących młodocianych pracowników – niebędących rzemieślnikami, których młodociani pracownicy zdali egzamin kończący naukę zawodu przed inną komisją egzaminacyjną niż państwowa Okręgowa Komisja Egzaminacyjna.
W ocenie skarżącego organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję pominął okoliczność, iż młodociany pracownik zdał egzamin kończący naukę zawodu zgodnie z przepisami tj. przed którąkolwiek komisją na podstawie których funkcjonują komisje egzaminacyjne wymienione w § 11 ust. 2,3,4 rozporządzenia z dnia 28 maja 1996 r. Zdaniem skarżącego wobec brak przepisów przejściowych należy stosować do sytuacji młodocianych pracowników szkół zawodowych, którzy zdali egzaminy zawodowe po [...] września 2019 r. w Izbie rzemieślniczej przepisy względniejsze obowiązujące przed [...] września 2019 r. Skarżący powołał się również na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych (w tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 września 2019 r. w sprawie IV SA/Po284/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 października 2019 r. w sprawie IIISA/Lu266/19, Baza orzeczeń Sądów Administracyjnych) zgodnie z którym w przypadku zmiany przepisów prawa należy stosować normy względniejsze dla adresatów mając na uwadze ogólną normę wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Organ wskazał, iż przepis art. 122 ustawy Prawo oświatowe w brzmieniu obowiązującym od [...] września 2019 r. przewiduje, iż w sytuacji gdy pracodawca nie jest rzemieślnikiem wówczas kształci młodocianego pracownika, który zdaje egzamin zawodowy przed Okręgową Komisją Egzaminacyjną. W ocenie Kolegium Centrum Kształcenia i Wychowania Ochotniczych Hufców Pracy w [...] nie jest rzemieślnikiem w rozumieniu ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle. Wobec powyższego, zdaniem organu, młodociany pracownik powinien zdać egzamin przeprowadzony przez Okręgową Komisję Egzaminacyjną. Tymczasem młodociany pracownik zdał egzamin czeladniczy przed [...] Izbą Rzemieślniczą, a zatem brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego dofinansowania. Organ wskazał, że brak przepisów intertemporalnych, oznacza, że wolą ustawodawcy było zastosowanie wprowadzanych zmian do stosunków prawnych trwających w dacie wejścia w życie ustawy.
Powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004 r. w sprawie SK 39/03, w którym wyrażono pogląd, że wobec braku wyraźnej regulacji intertemporalnej kwestia międzyczasowa i tak będzie rozstrzygnięta tyle, że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania zasady nowej, od momentu wejścia w życie, do stosunków nowopowstających i tych które trwając w momencie wejścia w życie ustawy - nawiązały się wcześniej". Podobnie w wyroku z 25 maja 2004 r. SK 44/03, (publ. OTK – A 2004/5/46; lex nr 113003) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zakres obowiązywania przepisu należy analizować funkcjonalnie, tj. w ścisłym związku z jego stosowaniem w czasie. Ujęcie to ma szczególne znaczenie wówczas, gdy brak jest oddzielnych przepisów intertemporalnych. Sytuacja taka przesądza o bezpośrednim skutku ustawy nowej. Organ powołał się również na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie W 4/93, w której Trybunał odwołał się do ogólnej zasady prawa intertemporalnego, według której w razie wątpliwości, czy należy stosować ustawę dawną czy nową, pierwszeństwo ma ustawa nowa.
Zasadę taką tłumaczy domniemaniem, że ustawa nowa powinna być lepszym odbiciem aktualnych stosunków normatywnych, bardziej dostosowanym do aktualnego stanu prawnego. Kolegium uznało zatem, powołując się na wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r. w sprawie II OSK 1302/13 oraz uchwałę NSA z 10 kwietnia 2006 r. I OPS 1/06, że w sytuacji jeśli zamiarem ustawodawcy nie jest objęcie nowymi przepisami następstw zdarzeń powstałych przed wejściem w życie nowego prawa, musi to znaleźć wyraźne odzwierciedlenie w przepisach przejściowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 roku, poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej – P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia - art. 135 p.p.s.a. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące: koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd w myśl art. 151 p.p.s.a., skargę oddala.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonych decyzji jest przepis art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.), który uległ zmianie z dniem [...] września 2019 r. wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 2245 tj.), w której nie zawarto przepisów przejściowych.
Zgodnie z treścią przepisu art. 122 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe przed ww. nowelizacją: "Pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli:
- 1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania;
- 2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu lub przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z przepisami, o których mowa w pkt 1."
Po nowelizacji przepisu art. 122 ust. 1 pkt. 2 b) uzyskał on następujące brzmienie: "Pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli:
- 1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania;
- 2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu i zdał:
- a) w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy będącego rzemieślnikiem - egzamin czeladniczy zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. z 2018 r. poz. 1267),
- b) w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem - egzamin zawodowy;
- 3) młodociany pracownik ukończył przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z przepisami, o których mowa w pkt 1."
Skoro z dniem [...] września 2019 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego to organy administracji publicznej w zapadłych rozstrzygnięciach, właściwie kierowały się treścią przepisu art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., zwanej dalej Kpa), zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, stosując przepis w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie.
Niewątpliwie również brak przepisów intertemporalnych w przepisach nowelizacyjnych, oznacza na gruncie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, obowiązek stosowania przepisów nowego prawa. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne (por. wyrok TK z dnia 8 listopada 2008 r. K 30/06, OTK-A 2006/10/149, Dz. U. z 2006 r. Nr 206 poz. 1522).
Mając na względzie powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zdaniem Sądu, taka wyjątkowa sytuacja zaszła w niniejszej sprawie.
Poddając kontroli niniejszą sprawę wskazać należy, iż cały cykl kształcenia młodocianego pracownika K. S. odbył się według stanu prawnego obowiązującego przed dniem [...] września 2019 r. Zważyć bowiem należy, iż umowa o pracę została zawarta na okres od [...] września 2016 r. do [...] sierpnia 2019 r. Jedynie egzamin końcowy młodocianego pracownika potwierdzający kwalifikacje w zawodzie odbył się już po wejściu w życie wskazanej nowelizacji, co nastąpiło w dniu [...] września 2019 r.
Wobec powyższego uznać należy, iż wszystkie czynności związane z kształceniem K. S. rozpoczęły się oraz zakończyły pod rządami prawa obowiązującego przed dniem [...] września 2019 r. Aprobata stanowiska Kolegium oraz Burmistrza [...] oznaczałaby natomiast sytuację, w której cały cykl kształcenia zostałby poddany ocenie według przepisów nieobowiązujących w czasie, gdy zdarzenie to miało miejsce. Wówczas czynności dokonane w okresie od [...] września 2016 do [...] sierpnia 2019 musiałyby zostać dostosowane do stanu prawnego obowiązującego od [...] września 2019 r.
Na tej podstawie, wobec braku przepisów przejściowych, a także w związku z tym, że ustawodawca w wyniku nowelizacji wprowadził przepisy mniej korzystne dla skarżącej, Sąd uznał, iż należy zastosować przepisy Prawa oświatowego obowiązujące przed dniem [...] września 2019 r. (por: wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 558/20, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 października 2019 r. III SA/Lu 266/19, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2014r. II GSK 1691/12 i z dnia 16 października 2012 r. I FSK 1996/11, dostępnych na stronie: http://orzeczenia.nas.gov.pl), w sytuacji gdy brak jest przepisów przejściowych, w razie zmiany przepisów na mniej korzystne, należy rozważyć zastosowane normy względniejszej, zgodnie z normą wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.
Sąd uznał zatem, iż w sytuacji braku reguł intertemporalnych, konstytucyjna zasada sprawiedliwości społecznej wymaga, aby spółka, która spełniła wymagania przewidziane w art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego pod rządami prawa obowiązującego przed [...] września 2019 r., miała możliwość podejmowania starań według tego stanu prawnego i otrzymania zwrotu kosztów kształcenia młodocianej D. K..
Podkreślić również wymaga, że stosowanie zasad prawa może doprowadzić do ich kolizji, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Z jednej strony, obowiązująca zasada praworządności z art. 6 Kpa (wyrażona także w art. 7 Konstytucji RP), a z drugiej zasada sprawiedliwości społecznej z art. 2 Konstytucji RP. Argumentem przemawiającym za przyznaniem warunkowego pierwszeństwa zasadzie sprawiedliwości społecznej w tym przypadku jest ratio legis przepisu art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego, zgodnie z którym ustawodawca dąży do wynagradzania pracodawców, którzy podejmują się dodatkowo, oprócz prowadzenia własnej działalności gospodarczej, kształcenia młodocianych pracowników, a także orzecznictwo sądów administracyjnych wykreowane według stanu prawnego sprzed [...] września 2019 r., w świetle którego nie jest istotne, czy młodociany pracownik zda egzamin zgodnie z § 11 ust. 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagrodzenia jak i wówczas, gdy zda egzamin z pominięciem tego rozporządzenia, a wyłącznie na podstawie rozporządzeń Ministra Edukacji Narodowej (rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 sierpnia 2017 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków i sposobu przeprowadzania egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie) (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 325/19 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 324/19).
W stanie prawnym obowiązującym przed dniem [...] września 2019 r. sądy administracyjne rozstrzygając sprawy z zakresu dofinansowania kształcenia młodocianych pracowników, stosowały wykładnię rozszerzającą, w zakresie, w jakim ustawodawca nie sprecyzował w art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego wymogów, co do obowiązku zdawania konkretnego egzaminu przed podmiotem, o którym mowa w pkt 1 omawianego przepisu.
W związku z tym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej: Ppsa) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza.
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią powyższe wskazania Sądu.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa. Na kwotę [...]zł zasądzoną od organu złożył się koszt wpisu sądowego od skargi.
Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.).