Uzasadnienie
Decyzją z dnia (...) lutego 2011 r., nr (...), Prezydent Miasta P., na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) po rozpatrzeniu wniosku M. i R. G. z dnia (...) sierpnia 2009 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego planowanego do realizacji na terenie działek nr (...), (...), (...) arkusz (...), obręb D., położonej przy ul. (...) w P. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu (...) sierpnia 2009 r. M. i R. G. zwrócili się do organu z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy polegającej na budowie na działkach nr (...), (...), (...) domu o łącznej powierzchni ok. (...) m2 o dwóch kondygnacjach nadziemnych z dachem skośnym, wysokości kalenicy do 9m, a do dolnej krawędzi dachu max. 5,5 m. Przeprowadzona następnie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyniki zostały załączone do decyzji, wskazała, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej występującej na terenie analizowanym zaś jej parametry dotyczące maksymalnej wysokości, szerokości elewacji frontowej, formy dachu oraz linii zabudowy nie naruszają parametrów budynków znajdujących się na terenie objętym analizą.
Odnosząc się do wskaźnika zabudowy planowanej inwestycji wskazano, że wskaźnik powyższy wyznaczono w wysokości 20%, co stanowi wartość pośrednią wskaźnika zabudowy występującego na obszarze analizowanym. Jak wskazał organ nieruchomości objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej a przed wydaniem decyzji uzyskano wymagane przepisami uzgodnienia. Stąd z uwagi na spełnienie przez planowaną inwestycję warunków, o jakich mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym orzeczono jak w sentencji.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła I. K. wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca, będąca właścicielką działki nr (...), bezpośrednio sąsiadującej z działka nr (...) podniosła, iż przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy została wydana pomimo, iż należąca do niej nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej. Zdaniem skarżącej jedyną możliwość ustanowienia drogi dojazdowej do działki nr (...) jest ustanowienie służebności gruntowej przechodu i przejazdu przez działkę nr (...). Nieuwzględnienie składanego przez skarżącą wniosku o wstrzymanie postępowania do czasu ustanowienia służebności oraz wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr (...), w sytuacji braku dostępu do drogi publicznej dla działki nr (...) nie tylko stanowiło naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6, 7, 10 i 11 kpa, ale naruszyło wprost prawo własności skarżącej poprzez uniemożliwienie jej korzystania z jej nieruchomości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia (...) grudnia 2011 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P..
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania a następnie przytoczono treść przepisów dotyczących decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy wskazał, że sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazuje na spełnienie przesłanek określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium podkreśliło, że w ramach toczącego się postępowania zapewniono skarżącej czynny udział w postępowaniu. Odnosząc się do zarzutu związanego z koniecznością ustanowienia drogi koniecznej organ wskazał, że zagadnienie powyższe jest rozstrzygane przez sąd powszechny nie zaś w postępowaniu przed organem administracji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wskazano, w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy organ nie ma obowiązku rozstrzygania o dostępie do działki publicznej przez nieruchomość nie objętą wnioskiem, zaś ewentualny brak powyższego dostępu nie może skutkować decyzją odmowną. W opinii Kolegium organ I instancji rozstrzygając przedmiotową sprawę prawidłowo orzekł o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu I. K. reprezentowana przez radcę prawnego G. C. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i naruszenie przepisów postępowania dotyczących zasad prowadzenia postępowania dowodowego. W treści skargi podtrzymano zarzut, iż brak dostępu do drogi publicznej nieruchomości nr (...) przez działkę objętą wnioskiem o wydanie decyzji warunkach zabudowy przesądza o nie spełnieniu warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sprzeczność decyzji z przepisami odrębnymi, a w szczególności art. 145 § 1 Kodeksu cywilnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 14 lipca 2011 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał swoje stanowisko oraz przedłożył kopię złożonego do sądu powszechnego wniosku o ustanowienie drogi koniecznej.
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się bezzasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia rozważenia prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującego w mocy decyzję Prezydent Miasta P. dnia (...) lutego 2011 r., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego planowanego do realizacji na terenie działek nr (...), (...), (...) arkusz (...), obręb D., położonej przy ul. (...) w Poznaniu.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie zaś do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustalenia powyższe oparte zostają na sporządzonej, na potrzeby postępowania, analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja.
W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odsyła do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.).
Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie, zgodnie z ust. 2 powyższego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dookoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07).
Jak wynika z załączonej do decyzji części graficznej analizy funkcji i cech zabudowy obszaru analizowany został w niniejszej sprawie wyznaczony zgodnie z wyżej wskazanymi wymogami – obszar analizowany objął teren wokół działki o promieniu 75 m. (trzykrotna szerokość frontu działki). Co więcej, oceniając prawidłowość i kompletność decyzji należy stwierdzić, że organy zrealizowały dyspozycje rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonując wyczerpujących i prawidłowych ustaleń, co do linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Ustalenia poczynione w decyzji odpowiadają bowiem ustaleniom faktycznym w zakresie kontynuacji funkcji oraz linii zabudowy planowanej inwestycji.
Uwzględniona w analizie zabudowa występującej wzdłuż ul. (...) oraz (...) wskazały, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy, wysokości budynku, szerokości elewacji frotowej, formy dachu budynku oraz linii zabudowy. Co więcej wyniki analizy przesądza o prawidłowości ustaleń organów, co do współczynnika zabudowy nieruchomości, spełniając tym samym warunki zakreślone w rozporządzeniu z 26 sierpnia 2003 r. natomiast w samym postępowaniu uzyskano wszystkie wymagana uzgodnienia. W powyższym świetle uznać należy, że wydana decyzja o warunkach zabudowy w pełni odpowiada przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisom wykonawczym określonym w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego.
Skarżąca konsekwentnie kwestionuje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy podnosząc, że jest ona właścicielką działki nr (...) nie posiadającej dostępu do drogi publicznej, zaś jedyną możliwość ustanowienia drogi dojazdowej do jej działki jest ustanowienie służebności gruntowej przechodu i przejazdu przez działkę nr (...) objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W opinii skarżącej, wywodzącej swoje uprawnienie z treści art. 145 § 1 Kodeksu cywilnego, dopóki służebność nie zostanie ustanowiona, niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr (...), z uwagi na sprzeczność decyzji z przepisami odrębnymi, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Argumentację powyższą uznać należy za wadliwą.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że przepis art. 145 § 1 Kodeksu cywilnego nie stanowi przepisu odrębnego wskazanego w art. art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak podkreśla się orzecznictwie, katalog przepisów odrębnych, przez pryzmat których dokonywana jest ocena zgodności planowanej inwestycji, zależy niewątpliwie od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 526/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 488/08). Stąd też do przepisów odrębnych należy zaliczyć regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego lub górniczego.
Co więcej, kwalifikując daną regulację jako przepis odrębny, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mieć należy na względzie, iż przepis ten powinien pozostawać w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc powinien odnosić się bezpośrednio do ustalania warunków zabudowy na terenie w jakiś sposób szczególnym - ze względu na bliskość granicy, lokalizację zabytków, parków krajobrazowych lub powinien być związane ze szczególnym zamierzeniem inwestycyjnym, na przykład zanieczyszczającym środowisko. Stąd też kwestia, czy lokalizacja danej inwestycji naruszy prawo osób trzecich do ustanowienia służebności drogi koniecznej może być podnoszona dopiero na etapie postępowania w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak bowiem wskazuje art. 5 ust 1 pkt. 9 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.
Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) obiekty budowlane wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.
Podkreślenia równocześnie wymaga, iż zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, iż samo ustalenie warunków zabudowy nie jest związane z przysługiwaniem praw do określonej nieruchomości, jak również w żaden sposób nie oddziaływuje na przysługiwanie tych praw innym osobom. Samo ustalenia warunków zabudowy dokonuje się bowiem w oderwaniu od tych praw, jako proces oceny braku naruszenia prawa wnioskowanym zamierzeniem inwestycyjnym na określonym obszarze (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 148/09, LEX 550255). Jak wskazuje się w doktrynie samo wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi żadnej zmiany w sferze praw rzeczowych i nie stanowi aktu naruszającego prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości, znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji, a więc jej sąsiedztwa (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red.
Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 513). Innymi słowy decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi rozstrzygnięcia mającego moc ograniczenia cudzych praw zarówno do nieruchomości objętej wnioskiem jak i nieruchomości sąsiednich. Wynika to z samego charakteru postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, w którym ustala się wyłącznie dopuszczalne parametry planowanej inwestycji, zaś ewentualne naruszenie praw osób trzecich ma charakter potencjalny. Decyzja powyższa nie przesądza tym samym o zrealizowaniu inwestycji, lecz wskazuje jedynie, czy jest ona dopuszczalna w świetle istniejącej na danym terenie zabudowy. Skarżąca błędnie uznała, że decyzja o warunkach zabudowy przesądzi o lokalizacji inwestycji potencjalnie naruszając przysługujące jej uprawnienie do ustanowienia służebności przejazdu. Jak powyżej wskazano argument powyższy może być skutecznie podnoszony jedynie na drugim etapie procesu inwestycyjnego jakim jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wówczas to organ architektoniczno – budowlany oceni, czy proponowana lokalizacja inwestycji istotnie narusza prawnie chronione interesy osób trzecich.
Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta P. zostały wydane z zachowaniem wymogów określonych w art. 61 § 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc odpowiadają prawu.
Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.