Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 10 września 2026 r., sygn. akt II SA/Po 203/26

Uzasadnienie

A. K. (dalej: skarżąca) wniosła do tutejszego Sądu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji) z 31 grudnia 2025 r., nr [...], którą – po rozpoznaniu jej odwołania - utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: Prezydent, organ I instancji) z 31 sierpnia 2024 r., nr [...] o ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie budynku Akademii o część dydaktyczną na potrzeby szkolnictwa wyższego na terenie działek nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] przy ul. [...] i ul. [...].

Dnia 4 marca 2024 r. do Urzędu Miasta [...] wpłynął wniosek Akademii (dalej: inwestor, Akademia) o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. inwestycji. Inwestor zamierza rozbudować budynek B uczelni. Obecnie zajmuje on powierzchnię 964 m2, a w wyniku realizacji inwestycji ma zajmować 1740-2516 m2. Powierzchnia biologicznie czynna wynosi 100 m2, a po zmianie – 120-140 m2. Przekształceniu ma więc podlegać 1360 m2. Inwestycja ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. [...] i ul. [...]. Inwestor zamierza zapewnić 20-50 miejsc parkingowych w ramach parkingu podziemnego. Wszystkie media, zgodnie z oświadczeniem inwestora, są już zapewnione. Odnośnie przedmiotowej rozbudowy budynku dydaktycznego szerokość elewacji frontowej nie ulega zmianie, obecnie budynek ma 4 kondygnacje nadziemne, a ma mieć 5. Inwestor planuje realizację 2 kondygnacji podziemnych dla parkingu. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki wynosi obecnie 17,82 m, a po zmianie 17,80-18,00 m. Wysokość budynku wynosi 21,6 m, po zmianie – 21,60-26,00 m.

Na wezwanie Prezydenta inwestor uzupełnił wniosek. Prezydent po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich w [...] (dalej: ZDM), Miejskiego Konserwatora Zabytków (dalej: MKZ, Konserwator) z prośbą o wstępne uzgodnienie lokalizacji inwestycji celu publicznego poprzez wskazanie, co obligatoryjnie musi zostać uwzględnione w decyzji. ZDM i MKZ zajęli stanowiska. Z kolei Wydział Klimatu i Środowiska Urzędu Miasta [...] podał, że inwestycja nie wymaga uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej (§ 3 ust. 2 pkt 2 w związku z § 2 ust. 1 pkt 57 lit. b tiret drugie oraz § 2 ust. 1 pkt 58 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko /Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.,m dalej: r.p.m.z.o.ś./) ze względu na nieprzekroczenie progu 0,5 ha skumulowania oddziaływania.

Na zlecenie organu I instancji sporządzono analizę warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W jej wyniku stwierdzono, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, co wynika z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej: u.g.n.). W obowiązującym studium jest to teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz zabudowę usługową. Teren jest objęty ochroną konserwatorską.

Następnie Prezydent zwrócił się do ZDM oraz MKZ o uzgodnienie projektu decyzji, które to organy uzgodniły projekt milcząco.

Prezydent decyzją z 31 maja 2024 r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznej dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu organ I instancji powtórzył motywy wskazane w analizie warunków zagospodarowania i zabudowy. Stwierdził, że planowana inwestycja to inwestycja celu publicznego – budowa i utrzymanie pomieszczeń uczelni publicznych. Analiza wykazała, że inwestycja spełnia wymagania do jej realizacji. Projekt decyzji został milcząco uzgodniony, a Prezydent uwzględnił wszystkie wymagania stawiane przez ZDM oraz MKZ.

Skarżąca w odwołaniu od tej decyzji zarzuciła Prezydentowi naruszenie:

1. - art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z. poprzez zaniechania ustalenia, czy inwestycja ma charakter gminny czy wojewódzki (ew. krajowy), a w konsekwencji czy projekt decyzji nie wymaga uzgodnienia z Marszałkiem Województwa [...]., albowiem projektowana rozbudowa ma służyć uczelni wyższej – Akademii o znacznie szerszym zakresie działania aniżeli wobec społeczności lokalnej;
2. - art. 53 ust. 4 pkt 9a u.p.z.p. poprzez brak ustalenia odległości od linii kolejowej planowanej inwestycji i w konsekwencji ustalenia, czy projekt decyzji nie powinien podlegać uzgodnieniom z Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego (UTK);
3. - art. 54 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez brak wskazania w decyzji obowiązującej oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy, co de facto uniemożliwia weryfikację decyzji co do jej zgodności z przepisami zagospodarowania przestrzennego,
4. - art. 54 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez niewskazanie w zaskarżonej decyzji nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony południowej, co istotny wpływ na osie widokowe i uniemożliwia weryfikację, jaka część zabudowy zostanie zlokalizowana na działkach nr [...] i [...] należących do skarżącej,
5. - § 3 ust. 1 pkt 58 r.p.m.z.o.ś. poprzez brak zbadania, czy budowa garażu podziemnego (głębokość, zakres wykopu, przebieg cieków i żył wodnych) nie będzie miało wpływu na wody gruntowe i sposób ich przemieszczania, ewentualne zalewanie obiektów sąsiednich, a w konsekwencji odstąpienie od zobowiązania inwestora do uzyskania decyzji środowiskowej,
6. - niejednoznaczne określenie maksymalnej, dopuszczalnej wysokości projektowanego budynku poprzez wskazanie 2 parametrów wysokości projektowanego budynku dla jego części wschodniej i zachodniej, bez określenia, jaki jest zakres tych parametrów, która część jaką może mieć wysokość, a także nieodniesienie tych parametrów do ukształtowania i wysokości terenu,
7. - brak wyjaśnienia, jak organ definiuje obowiązującą linię zabudowy dla tej inwestycji przy jej zachowaniu bez zmian dla części istniejącej, w sytuacji gdy nowy budynek ma zostać posadowiony na nieruchomości sąsiadującej z istniejącym, a nie stanowi prostego przedłużenia istniejącego budynku, co uniemożliwia określenie przebiegu zabudowy względem nieruchomości, na których jest projektowany,
8. - nieuwzględnienie w analizie, czy inwestycja jest inwestycją potencjalnie mogącą oddziaływać na środowisko działki nr [...], co nasuwa wątpliwość, jaki obszar inwestycji i w jakim zakresie był przedmiotem analizy, a w konsekwencji prowadzi do wniosku, że dla inwestycji należy rozważyć konieczność wydania decyzji środowiskowej,
9. - art. 53 ust. 4 pkt 13 u.p.z.p. poprzez zaniechanie uzgodnienia decyzji z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego (ULC) i jej ewentualnego wpływu na lotnictwo cywilne, w szczególności z uwagi na podejście samolotów do lądowania na lotnisku [...] w [...],
10. - art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.z.p. poprzez niewskazanie we wniosku zapotrzebowania na wodę oraz energię, a w jego uzupełnieniu wskazanie parametrów oderwanych od rzeczywistych potrzeb, albowiem nie można przyjąć, że obiekt o planowanym kształcie będzie zużywał wodę i energię w ilościach podanych we wniosku, czego inwestora nie wykazał dla uzasadnienia tych parametrów, co tym samym uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Pismem z 27 listopada 2025 r. SKO wezwało Prezydenta do ustosunkowania się do stawianych zarzutów. Organ I instancji udzielił odpowiedzi dnia 23 grudnia 2025 r. wskazując, iż inwestycja ma znaczenie gminne, teren nie leży w sąsiedztwie linii kolejowej, a teren nie leży w granicach powierzchni ograniczających zabudowę w planie generalnym Lotniska [...].

Decyzją z 31 grudnia 2025 r. SKO w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu przebiegu postępowania, Kolegium wyjaśniło, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 977, dalej: u.p.z.p.). Szereg regulacji u.p.z.p. z dniem 24 września 2023 r. zostało znowelizowanych ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie u.p.z.p. oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688, dalej: ustawa zmieniająca). Zgodnie z art. 59 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.

W myśl art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art.

1. W świetle powołanych przepisów SKO wskazało, że wniosek w sprawie wpłynął 4.03.2024 r., a uzupełniono go 22.03.2024 r. Dla terenu objętego planowaną inwestycją obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 11 lipca 2023 r.), nie obowiązuje zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Kolegium przywołało treść art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 1, art. 52 ust. 2 i 3, art. 53 ust. 3, art. 54 oraz art. 56 u.p.z.p.

Następnie stwierdziło, że inwestycja mieści się w pojęciu inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., albowiem jednym z celów publicznych wedle art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., dalej: u.g.n.) jest budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla uczelni publicznych, o których mowa w art. 165 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 742 ze zm., dalej: P.s.w.). Zatem wnioskowana przez Akademię obejmująca rozbudowę budynku tej uczelni o część dydaktyczną na potrzeby szkolnictwa wyższego jest inwestycją celu publicznego.

SKO w świetle art. 53 ust. 3 pkt 1,-2 u.p.z.p. podało, że lokalizację inwestycji przewidziano na działkach stanowiących własność Miasta [...] w użytkowaniu wieczystym Akademii (dz. nr [...], [...], [...]), osoby fizycznej (dz. nr [...], [...]). Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych/leśnych na cele nierolnicze/nieleśne, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. Wskazano również, że przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) oraz r.p.m.z.o.ś. Wskazano, że projekt decyzji został uzgodniony z Konserwatorem Zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p.) w formie milczącej, przy czym organ I instancji uwzględnił uprzednie uwagi MKZ wskazane w piśmie z 22.04.2024 r. Uzyskano również stanowisko Zarządu Dróg Miejskich (z 11.04.2024 r.).

Dodano, że uwzględniono stanowisko Wydziału Klimatu i Środowiska UMP wyrażone w piśmie z 23.04.2024 r., iż dla planowanego przedsięwzięcia nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. SKO wskazało, że linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji mapie zasadniczej w skali 1:500.

Zdaniem SKO organ I instancji ustalił stan faktyczny i prawny sprawy w stopniu wynikającym z zakresu postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania (pismo z 26.03.2024 r.) oraz poprzez obwieszczenie zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej UMP. Prezydent Miasta zgromadził kompletny materiał dowodowy i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Sporządził prawidłową analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu, jego zabudowy oraz stanu faktycznego i prawnego terenu. Projekt decyzji sporządziła osoba uprawniona zgodnie z art. 50 ust. 4 u.p.z.p., który poddano uzgodnieniu z właściwymi organami.

Zdaniem Kolegium nie zostały też naruszone przez organ I instancji zasady prowadzenia postępowania określone w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej: K.p.a.), bowiem podjął działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7), wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 § 1) oraz dokonał oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80).

SKO za niezasadne uznało zarzuty odwołania.

Co do zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. polegającego na zaniechaniu ustalenia, jakie jest znaczenie inwestycji, w szczególności, czy ma charakter gminny czy wojewódzki (ew. krajowy), a w konsekwencji, czy jej lokalizacja nie wymaga uzgodnienia z Marszałkiem Województwa [...]. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że inwestycja ma znaczenie lokalne (gminne). Jak bowiem wyjaśnił organ I instancji inwestycja ma znaczenie ponadlokalne lub krajowe, gdy ma realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa. Wobec tego nie dopatrzono się przesłanek uzasadniających uznanie inwestycji jako mającej znaczenie ponadlokalne, co Kolegium akceptuje.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9a) u.p.z.p. poprzez brak uzgodnienia z Prezesem UTK Kolegium jest zdania, że takie uzgodnienie jest wymagane w odniesieniu do linii kolejowej o znaczeniu państwowym oraz gruntów w jej sąsiedztwie. Tymczasem organ I instancji trafnie wyjaśnił, że teren inwestycji nie leży w sąsiedztwie takich linii kolejowej w świetle wykazu tego rodzaju linii kolejowych (załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 2013 r. w sprawie wykazu linii kolejowych o znaczeniu państwowym - Dz.U. z 2019 r., poz. 552 ze zm.)

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 13 u.p.z.p. poprzez zaniechanie uzgodnienia decyzji z Prezesem ULC SKO zważyło, że takie uzgodnienie wydaje się w zakresie ustalonym w art. 86 ust. 7 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze, a w zakresie ustalonym w art. 877 pkt 1 tej ustawy z Prezesem ULC, właściwymi organami wojskowymi oraz ministrem właściwym do spraw wewnętrznych. Kolegium podzieliło argumentację organu I instancji, że Prezes ULC uzgadnia projekty tego rodzaju decyzji dla terenów, na których jest planowane lub znajduje się lotnicze urządzenie naziemne oraz wyznaczono powierzchnie ograniczające zabudowę, pod względem bezpieczeństwa ruchu lotniczego i prawidłowego funkcjonowania lotniczych urządzeń naziemnych. Tymczasem teren inwestycji nie znajduje się w granicach powierzchni ograniczających zabudowę w planie generalnym Lotniska [...]. Odnośnie zaś braku uzgodnienia decyzji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 16 u.p.z.p. ze Spółką Celową, o której mowa w art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym, w zakresie dotyczącym lokalizacji Inwestycji i Inwestycji Towarzyszących oraz obszaru otoczenia Centralnego Portu Komunikacyjnego, Kolegium również podzieliło stanowisko Prezydenta, że przedmiotowa inwestycja nie znajduje się na obszarze otoczenia CPK, ani nie jest Inwestycją Towarzyszącą.

Taką, zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1747 ze zm.), jest inwestycja celu publicznego określona w przepisach wydanych na podstawie art. 118. Wykaz Inwestycji Towarzyszących, zawarty w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 września 2025 r. w sprawie Inwestycji Towarzyszących w zakresie Centralnego Portu Komunikacyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz.1320), nie obejmuje przedmiotowej inwestycji.

W zakresie nieuzgodnienia projektu decyzji z organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej (PIS) pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych SKO, powołując się na wyrok tut. Sądu z 6 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 490/22 wskazało, że dla ustalenia, iż zachodzi obowiązek uzgodnienia treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z organami PIS niezbędnym jest odnalezienie przepisu prawa materialnego nakładającego tego rodzaju obowiązek na organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy bądź inwestora i będącego swego rodzaju pozytywnym normatywnym odzwierciedleniem przepisu o charakterze ustrojowym, jakim jest art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organy PIS byłyby uprawnione do dokonywania uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy, gdyby art. 3 pkt 1 lit. a) tej ustawy posiadał normatywne odzwierciedlenie w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., albo w przepisie wprost ustanawiającym wymóg uzgodnienia przez organy Inspekcji warunków zabudowy dla określonego rodzaju inwestycji, względnie inwestycji planowanej na określonym obszarze.

Oceny zgodności z przepisami odrębnymi, wobec braku przepisów szczególnych ustanawiających w tym zakresie wymóg uzyskania opinii organu współdziałającego, winien dokonać organ właściwy dla rozpoznania sprawy ustalenia warunków zabudowy, a wyniki tej oceny przedstawić w uzasadnieniu decyzji.

Kolegium nie podzieliło też zarzutu naruszenia art. 53 ust. 2 pkt 2 1 u.p.z.p. Wskazało, że na wezwanie organu I instancji inwestor wyjaśnił, że zaopatrzenie w media będzie zapewnione z istniejących przyłączy, a w istniejących budynkach przeprowadzany jest proces poprawy efektywności energetycznej. W związku z tym na istniejących przyłączach powstaje nadwyżka mocy, która zostanie wykorzystana planowanej rozbudowy. Zdaniem SKO nie wiadomo, z czego wywiodła skarżąca ów zarzut wskazania parametrów "całkowicie oderwanych od rzeczywistych potrzeb" odnośnie zaopatrzenia w media.

W skardze do tutejszego Sądu A. K. zakwestionowała decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji Prezydenta, a także zwrotu kosztów postępowania sądowego. Podniosła zarzuty naruszenia:

1. I. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a. poprzez:
2. 1) nienależyte, niedostateczne przeanalizowanie i ocenienie zebranego materiału dowodowego;
3. 2) niezastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. w sytuacji, kiedy były ku temu podstawy – decyzja nie wskazuje linii zabudowy, ani wysokości;
4. 3) nierozpoznanie części zarzutów odwołania, co przesądza o braku kontroli instancyjnej oraz braku należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji SKO, w szczególności w zakresie odnoszącego się do zarzutu naruszenia:
5. a) art. 54 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieokreślenie jednoznacznie parametrów zabudowy, w szczególności linii zabudowy, wysokości zabudowy w stosunku do istniejącej kalenicy,
6. b) art. 51 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dowolne uznanie lokalnego znaczenia inwestycji podczas gdy ze względu na charakter uczelni ma ona znaczenie ogólnokrajowe, co wymagało uzgodnienia z Marszałkiem Województwa [...].,
7. c) art. 50 ust. 1 oraz art. 54 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 795, dalej: K.c.) poprzez zaplanowanie inwestycji na nieruchomości w części własnością osób prywatnych (dz. 9 i 10), bez jakiegokolwiek wykazania konieczności jej realizacji właśnie na tej nieruchomości.

W motywach skargi podniesiono, że SKO nie rozpatrzyło zarzutu braku zdefiniowania w decyzji organu I instancji linii zabudowy inwestycji względem części działek nr [...] i [...], na których miałaby zostać zrealizowana oraz nie odniesiono się co do wysokości planowanej inwestycji, określając ją jako odpowiadającą aktualnej wysokości kalenicy. Pominięto fakt, że aktualnie budynek ma trzy różne wysokości kalenicy. Konsekwencją zaniechania organów orzekających jest fakt, że skarżąca jako właściciel nieruchomości (dz. nr [...] i [...]) nie jest w stanie określić, jak mogłaby dalej z nich korzystać, jeśliby inwestycja została zrealizowana. Już to determinuje konieczność uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji.

Zdaniem skarżącej w sposób dowolny organy wypowiedziały się co do lokalnego charakteru inwestycji. W żaden sposób nie odniesiono się do podnoszonej argumentacji, że na uczelni tej studiują osoby spoza społeczności lokalnej m. [...], a oferta studiów kierowana jest do całego społeczeństwa, bez okraczenia na obszarze Polski. Zatem – zdaniem skarżącej – rozbudowa realizuje cel ogólnospołeczny ponadlokalny, bowiem zaspokaja potrzeby studenckie poza społecznością lokalną (inaczej niż placówki lokalne, gdzie obowiązuje rejonizacja), dla ogółu społeczeństwa.

Nie uzasadniono również, dlaczego inwestycję zaplanowano na prywatnej nieruchomości, do której inwestor nie posiada tytułu prawnego. Prowadzi to do naruszenia prawa własności skarżącej poprzez istotne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Działanie takie jest nadmiarowe i nieproporcjonalne.

Kończąc wskazano, że SKO nie przeprowadziło realnej kontroli instancyjnej, uzasadnienie decyzji jest schematyczne, zignorowano wpływ inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz możliwe oddziaływanie na środowisko, narusza zasady postępowania administracyjnego – prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

W odpowiedzi SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymują stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Sąd zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę decyzji administracyjnych, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze, w związku z czym jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę wszelkich okoliczności sprawy, mających wpływ na wynik sprawy, choćby strona skarżąca nie podniosła ich w skardze.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według wskazanych kryteriów Sąd stwierdził, że decyzja SKO w [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Ustawa ta z dniem 24 września 2023 r. została znowelizowana mocą ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie u.p.z.p. oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688, dalej: ustawa zmieniająca). W myśl art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Przepis art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej określił, że do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.

Rację należy przyznać Kolegium co do ustalenia brzmienia przepisów u.p.z.p., które miały w sprawie zastosowanie. W świetle bowiem powołanych wyżej przepisów ustawy zmieniającej SKO prawidłowo przyjęło, że skoro na przedmiotowym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a wniosek Akademii o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wpłynął 4 marca 2024 r. (uzupełniony 22 marca 2024 r.), w czasie obowiązywania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (przyjęty uchwałą Rady Miasta [...] z 11 lipca 2023 r. nr [...]), to należało stosować przepisy w nowym brzmieniu, z zastrzeżeniem art.

54. Prezydent Miasta [...] wydając zatem decyzję w dniu 31 maja 2024 r. miał obowiązek stosować przepisy u.p.z.p. w zasadniczej mierze (poza wspomnianym art. 54 u.p.z.p. określającym treść wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego) obowiązujące po nowelizacji.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, co było bezsporne, że przedmiotowa inwestycja polegająca na rozbudowie budynku Akademii o część dydaktyczną na potrzeby szkolnictwa wyższego ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Ów przepis definiuje pojęcie inwestycji celu publicznego jako działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344) /dalej: u.g.n./. Przepis art. 6 pkt 6 u.g.n. za cel publiczny uznaje zaś m.in. budowę i utrzymywanie pomieszczeń dla (...) uczelni publicznych, federacji podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki, o których mowa w art. 165 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2024 r. poz. 1571, z późn. zm.). Skoro zaś w niniejszej sprawie inwestor zamierza rozbudować budynek publicznej uczelni wyższej jaką jest Akademia mamy bez wątpienia z realizacją inwestycji celu publicznego.

W pierwszej kolejności Sąd podzielił zarzut skargi naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. oraz art. 140 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez dokonanie nierzetelnej oceny znaczenia w rozumieniu art. 51 ust. 1 u.p.z.p. należało kwalifikować przedmiotową inwestycje celu publicznego, tj. czy inwestycja ta ma znaczenie jedynie lokalne (gminne lub powiatowe), czy może ponadlokalne (wojewódzkie bądź krajowe), a w konsekwencji, czy nie decyzja nie powinna zostać wydana w uzgodnieniu z marszałkiem województwa.

Stwierdzić należy, iż w każdym postępowaniu administracyjnym w tym dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, organom administracyjnym należy stawiać podstawowe wymagania proceduralne wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego, jak konieczność respektowania zasady legalizmu i prawdy obiektywnej (art. 6 i art. 7 k.p.a.), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11 k.p.a.), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego i motywowania stanowiska organu (art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i 3 k.p.a.). Wszystko to, ze względu na zasadę dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) odnosi się również do postępowania przed organem odwoławczym, którego działanie nie ma charakteru wyłącznie kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17 – publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień ocenia zatem materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w I instancji. W związku z tym organ odwoławczy obowiązany jest zbadać sprawę we wszystkich jej aspektach, a co więcej – nie powinien ograniczyć się tylko do analizy podniesionych przez skarżącego zarzutów. Innymi słowy, zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 i art. 138 § 1 i 2 K.p.a. nakazuje organowi odwoławczemu ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć i nie może on się ograniczać jedynie do oceny zasadności rozstrzygnięcia organu I instancji (patrz: wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 575/19 – publ. jak wyżej).

W niniejszej sprawie w ocenie Sądu nie dość wyczerpująco i przekonująco organy orzekające wyjaśniły znaczenie terytorialne i przedmiotowe inwestycji celu publicznego – rozbudowy budynku dydaktycznego Akademii na cele szkolnictwa wyższego. W tym zakresie organ I instancji tylko zdawkowo wskazał, cytując jedno z orzeczeń NSA (wyrok z 5 lipca 2011 r., sygn. II OSK 672/11), że inwestycja lokalna to nie tylko inwestycja służąca całej gminie jako podmiotowi władzy lokalnej. Może to być także inwestycja, która swoim zasięgiem służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy. Organ I instancji nie omieszkał jednak w żaden sposób owej wyrwanej z kontekstu tezy powołanego wyroku odnieść do okoliczności niniejszej sprawy, tj. charakteru przedmiotowej inwestycji, jej znaczenia, ustalenia, jak szerokiej społeczności ma służyć. Nie wziął również pod uwagę, że ów wyrok dotyczył zgoła odmiennego stanu faktycznego, bowiem oceny, czy rozbudowa miejskiej sieci wodociągowej, rozbudowa miejskiej sieci kanalizacyjnej ogólnospławnej w rejonie jednej z ulic [...] ma li tylko charakter prywatny, czy charakter lokalny, a przez to również realizuje cel publiczny w rozumieniu art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p.

Z powyższego wynika zatem, że w warunkach nininiejszej sprawy organ I instancji nie dokonał oceny, w jaki sposób w rozumieniu art. 51 ust. 1 u.p.z.p. należy kwalifikować przedmiotową inwestycję, tj. czy ma ona znaczenie lokalne (powiatowe i gminne), czy ponadlokalne (krajowe lub wojewódzkie).

Podobnie rzecz się ma z wyjaśnieniami organu odwoławczego. Kolegium bowiem, widząc, że skarżąca zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez zaniechanie ustalenia, jakie jest znaczenie przedmiotowej inwestycji celu publicznego, ograniczyło się do powtórzenia sformułowań organu I instancji, złożonych uzupełniająco w ramach ustosunkowania się do zarzutów odwołania. SKO wskazało przy tym jedynie, że podziela stanowisko organu I instancji, iż wnioskowana inwestycja jest inwestycją o znaczeniu lokalnym (gminnym). Inwestycja ma znaczenie ponadlokalne lub krajowe, gdy ma realizować potrzeby wspólnoty tworzące związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa. Te "wyjaśnienia" dały Kolegium asumpt do "niedopatrzenia się przesłanek uzasadniających uznanie inwestycji jako mającej znaczenie ponadlokalne (powiatowe, wojewódzkie lub krajowe).

W ocenie Sądu stanowisko Kolegium, podobnie jak organu I instancji, abstrahuje od stanu sprawy – ani nie wyjaśnia wszechstronnie, jak należy rozumieć w kontekście art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.p. znaczenie krajowe i wojewódzkie, czy gminne i powiatowe inwestycji celu publicznego, jak i wreszcie – nie przedstawia odnoszącej się stricte do rozmiarów, znaczenia, zasięgu i charakteru przedmiotowej inwestycji.

Wyjaśnienia wymaga, że wedle art. 51 ust. 1 u.p.z.p. w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydają w odniesieniu do:

1. 1) inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim - wójt, burmistrz albo prezydent miasta w uzgodnieniu z marszałkiem województwa;
2. 2) inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym - wójt, burmistrz albo prezydent miasta;
3. 3) inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych – wojewoda.

Z pewnością należy mieć na uwadze, że zgodnie z zasadami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP), kierującym się zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a.), normy kompetencyjne organów administracji publicznej, w tym organów współdziałających w wydaniu aktu administracyjnego, podlegają wykładni ścisłej. Tym samym, przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. kompetencji marszałka województwa do współdziałania z organem gminy w wydaniu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego nie można domniemywać lub wyprowadzać jej w drodze wykładni rozszerzającej (por. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1144/20, czy wyrok. z dnia 4 grudnia 2023 r. II OSK 1702/22 – publ.: j.w.). Innymi słowy, charakteru inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (co najmniej wojewódzkim) nie można domniemywać, skoro decyzja w tym przedmiocie wydawana jest w uzgodnieniu z marszałkiem województwa, co z natury rzeczy wydłuża proces inwestycyjny, a ponadto z założenia zmniejsza prawdopodobieństwo zadośćuczynienia żądaniu wnioskodawcy (potencjalnego inwestora).

Dodatkowo uzgodnienie, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., różni się od uzgodnień wskazanych w art. 53 ust. 4 tej ustawy. Otóż w ostatnio przywołanym przepisie każdemu z organów uzgadniających przypisany został ustawowy przedmiot uzgodnienia, czego trudno się dopatrzyć w wspomnianym art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Skoro jednak w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzgodnieniu podlega projekt decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego o znaczeniu co najmniej wojewódzkim, to uprawnionych jest pogląd, że przedmiot uzgodnienia w tym zakresie w zasadzie pokrywa się z przedmiotem postępowania głównego, co w zasadzie czyni z organu uzgadniającego (marszałka województwa) organ niemalże współdecydujący w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o charakterze powyżej zdefiniowanym. Z powyższej przyczyny kwalifikacja zamierzenia inwestycyjnego jako celu publicznego o znaczeniu wojewódzkim i krajowym nie może w realiach sprawy budzić jakichkolwiek wątpliwości kwalifikacyjnej (por. por. wyrok WSA w Olsztynie z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 450/17 – publ.: j.w.).

Definiowanie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (co najmniej wojewódzkim) przez pryzmat źródła jej finansowania z założenia jest nieadekwatne do celu, co znajduje normatywne potwierdzenie w legalnej definicji inwestycji celu publicznego w zakresie słów "(...) bez względu na (...) źródła ich finansowania (...)"" (art. 2 pkt 5 u.p.z.p.). Upoważnia to do tezy, że kwestia finansowania inwestycji celu publicznego jest indyferentna dla jej prawnego bytu. W procesie wykładni znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego inwestycji celu publicznego należy zaś uwzględnić art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. który stanowi, że w planie zagospodarowania przestrzennego województwa określa się w szczególności rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym oraz art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.p.z. obligujący do uzgadniania inwestycji celu publicznego z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.

1. Zatem głównie przez pryzmat zapisów wspomnianych aktów planistycznych, organy orzekające winny były zdefiniować charakter przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Sąd tylko nadmieni, że obowiązującym Planie zagospodarowania przestrzennego Woj. [...].(uchwała nr [...] Sejmiku woj. [...]. z 25 marca 2019 r.) w rozdziale VI zatyt. "Inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym" zawarto działania dotyczące "Budowy i modernizacji obiektów szkolnictwa wyższego".

W ocenie Sądu obowiązkiem organów I i II instancji było również, bacząc, że przedmiotowa inwestycja dotyczy publicznej uczelni wyższej, zwrócenie uwagi na treść art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2024r., poz. 566 ze zm.), który wśród zadań samorządu województwa wymienia m.in. zadania z zakresu "edukacji publicznej, w tym szkolnictwa wyższego" (pkt 1). Odmiennie zaś tak ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.) w art. 7 ust. 1 pkt 8, jak i ustawa z dnia 5 października 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 107 ze zm.) w art. 4 ust. 1 pkt 1, przyjmują odpowiednio, że wśród zadań gminy lub powiatu są zadania z zakresu edukacji publicznej. Nie wskazuje się zatem na zadania z zakresu szkolnictwa wyższego.

W kontekście oceny znaczenia (ponadlokalnego czy lokalnego) inwestycji celu publicznego dotyczącej rozbudowy budynku dydaktycznego na potrzeby szkolnictwa wyższego organ winny mieć też na względzie przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j.. Dz. U. z 2024 r. poz. 1571 ze zm.), które określają m.in., że uczelnie stanowią element systemu szkolnictwa wyższego i nauki (art. 7 ust. 1 pkt 1), uczelnia jest uczelnią publiczną, jeżeli jest utworzona przez organ państwa (art. 13 ust. 1 pkt 1), a ponadto, że publiczną uczelnię akademicką tworzy się w drodze ustawy (art. 35 ust. 1). Z przepisów tych wynika, że domeną polityki krajowej jest tworzenie uczelni publicznych i ich organizacja.

W kontekście powyższego otoczenia normatywnego zabrakło zdaniem Sądu w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oceny organów orzekających, jakie znaczenie przypisać przedmiotowej inwestycji. Organy nie wyjaśniając znaczenia inwestycji dopuściły się naruszenia wskazanych przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeliby bowiem stwierdzono, że inwestycja ma znaczenie wojewódzkie lub krajowe konieczne do wydania decyzji byłoby uzgodnienie Marszałka Województwa [...]., zgodnie z art., 51 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W ocenie Sądu organy obu instancji nie sprostały również wymogowi art. 53 ust. 4 pkt 2a) u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie. Ów przepis określał, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z m.in. właściwym organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej - pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wymaga wyjaśnienia, że ów pkt 2a art. 53 ust. 4 u.p.z.p. został dodany mocą ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) i zgodnie z art. 78 tej ustawy wszedł w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, tj. z dniem 24 września 2023 r. Wbrew zatem stanowisku SKO wyrażonym w zaskarżonej decyzji, w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem Akademii z 4 marca 2024 r. istniała materialna podstawa normatywna nakazująca organowi I instancji uzgodnienie planowanej inwestycji z organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Samo to zaniechanie, świadczące o naruszeniu przepisów prawa materialnego, zważywszy na skalę i charakter przedmiotowej inwestycji, skutkować musiało uchyleniem decyzji organów obu instancji.

Równocześnie Sąd podzielił zarzut braku wyjaśnienia przez organy orzekające, czy przedmiotowa inwestycja nie powinna zostać w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9a u.p.z.p. uzgodniona z Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego.

Przypomnieć należy, że Prezydent w decyzji z 31 maja 2024 r. nie zawarł stanowiska w tym zakresie. Uzupełnił je dopiero na wezwanie organu II instancji wywołane odwołaniem skarżącej. Kolegium stanowisko to de facto przeniosło do uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Przypomnieć należy, że wedle art. 53 ust. 4 pkt 2a u.p.z.p. decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego - w odniesieniu do linii kolejowej o znaczeniu państwowym oraz gruntów w jej sąsiedztwie. Jakkolwiek organy wskazały, że teren inwestycji nie leży w sąsiedztwie linii kolejowych o znaczeniu państwowym w kontekście wykazu linii kolejowych, które ze względów gospodarczych, społecznych, obronnych lub ekologicznych mają znaczenie państwowe zawartego w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 2013 r. w sprawie wykazu linii kolejowych o znaczeniu państwowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 552), to nie wyjaśniły, jak należy rozumieć owe "sąsiedztwo" wskazane w powołanym art. 53 ust. 4 pkt 9a u.p.z.p., jaka jest odległość terenu planowanej inwestycji od linii kolejowych oraz czy linie te, a jeśli tak to które, znajdują się w powołanym wykazie.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie jest w stanie w oparciu o wyjaśnienia Kolegium stwierdzić, czy faktycznie omawiane uzgodnienie należało pominąć. Nie jest zaś rolą Sądu uzupełnienie ustaleń organów administracji publicznej, lecz kontrola legalności ich działania.

Sąd nie podzielił zaś zarzutu dotyczącego uzgodnienia inwestycji z Prezesem ULC wynikającym z art. 53 ust. 4 pkt 13 u.p.z.p. Jak wskazuje ów przepis decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego w zakresie ustalonym w art. 86 ust. 7 ustawy z dnia 3 lipca 2002r. - Prawo lotnicze, a w zakresie ustalonym w art. 877 pkt 1 tej ustawy z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, właściwymi organami wojskowymi oraz ministrem właściwym do spraw wewnętrznych. Skoro SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, stosownie do treści art. 86 ust. 7 Prawa lotniczego, że Prezes ULC uzgadnia projekty decyzji (...) dla terenów, na których jest planowane lub znajduje się lotnicze urządzenie naziemne oraz wyznaczono powierzchnie ograniczające zabudowę, pod względem bezpieczeństwa ruchu lotniczego i prawidłowego funkcjonowania lotniczych urządzeń naziemnych oraz stwierdziło, że teren inwestycji nie znajduje się w granicach powierzchni ograniczających zabudowę w planie generalnym Lotniska [...], to wymogi ww. przepisów zostały spełnione.

Przepis art. 877 pkt 1 Prawa lotniczego nakazuje bowiem uzgodnić projekt decyzji z Prezesem ULC w przypadku lotniska cywilnego, lecz jedynie dla terenów, na których znajduje się lub jest planowane lotnisko zgodnie z zatwierdzonym planem generalnym.

Sąd nie podzielił również zarzutu skargi jakoby organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania nie odnosząc się do zarzutu odwołania i jego uzupełnienia w zakresie dotyczącym wydania przez organ I instancji decyzji z naruszeniem art. 50 ust. 1 oraz art. 54 u.p.zp. w zw. z art. 140 K.p. poprzez zaplanowanie inwestycji na nieruchomości będącej w części własnością osób prywatnych (dz. nr [...] i [...]), bez jakiegokolwiek wykazania konieczności realizacji inwestycji właśnie na tej nieruchomości. Sąd analizując treść tak odwołania, jak i jego uzupełnienia (pismo z 11 lutego 2025 r.) nie stwierdził, by taki zarzut został przez stronę skarżącą sformułowany.

Nie sposób zatem uznać, by organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie. Na marginesie dodać należy, że żaden przepis u.p.z.p. nie uzależnia możliwości wydania decyzji lokalizacyjnej od zgody właściciela nieruchomości, na której planowane jest usytuowanie inwestycji (por. wyrok WSA w Białymstoku z 22 września 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 499/15, publ.: j.w.). W sprawie zaś mamy do czynienia z rozbudową istniejącego budynku Akademii i z załączonej przez wnioskodawcę dokumentacji wynika wprost, że chcąc inwestycje tę zrealizować koniecznym jest częściowe wykorzystanie terenu działek nr [...] i [...].

Natomiast zgodzić należało się z zarzutem naruszenia przez Kolegium przepisów postępowania (art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 140 oraz art. 138 § 1 ust. 1 K.p.a.) poprzez nieustosunkowanie się do zarzutu odwołania w zakresie naruszenia przez organ I instancji art. 54 ust 1 u.p.z.p. poprzez nieokreślenie jednoznacznych parametrów zabudowy w zakresie linii zabudowy, wysokości zabudowy względem istniejącej kalenicy (rozbudowywanego budynku). Faktycznie Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ów zarzut całkowicie przemilczało dopuszczając się powołanego naruszenia. Niemniej zdaniem Sądu powyższe naruszenie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

W myśl art. 54 ust. 1 u.p.z.p. (jak wyżej wyjaśniono w uprzednim brzmieniu) decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1. 1) rodzaj inwestycji;
2. 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:
3. a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,
4. b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,
5. c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,
6. d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,
7. e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;
8. 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Co istotne, zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać min. charakterystykę inwestycji, obejmującą (ust. 2 pkt 2):

1. a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,
2. b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,
3. c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Jeżeli we wniosku o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji rozbudowy budynku Akademii wnioskodawca, w ramach koncepcji zagospodarowania terenu, określił nieprzekraczalne linie zabudowy od strony ul. [...] i od strony dz. nr [...] (zał. graf.) oraz podał wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (17,80-18,00 m) i wysokość górnej kalenicy lub wysokość budynku (0-52 m), to organ I instancji - uwzględniając ów wniosek - zobowiązany był parametry te ująć w decyzji, o ile tylko wymagały tego przepis u.p.z.p.

W ocenie Sądu decyzja Prezydenta M. [...] z 31 maja 2024 r. w powyższym zakresie uwzględniła zapisy wniosku. Odnośnie wymagań dotyczących nowej zabudowy zawiera zapis co do obowiązującej linii zabudowy – bez zmian dla istniejącej zabudowy, a odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – bez zmian dla istniejącej zabudowy, dla projektowanej rozbudowy od strony wschodniej do wys. 22 m od poziomu istniejącego terenu do najwyższego punktu dachu – do wys. istniejącego skrzydła budynku Akademii), od strony zachodniej do wys. 26 m od poziomu istniejącego terenu do najwyższego punktu dachu – do wys. istniejącego skrzydła budynku Akademii od strony ul. [...]. Dodano, że w granicach dopuszczonej wysokości powinny się mieścić urządzenia i instalacje techniczne. Zważyć należy, że mamy w sprawie do czynienia z rozbudową istniejącego obiektu, co oznacza, że inwestor we wniosku nawiązał w zakresie parametrów do istniejącej części budynku Akademii.

Faktycznie z załącznika graficznego do decyzji organu UI instancji wynika, że obowiązującą linię zabudowy wyznacza budynek Akademii od strony [...] (front). Od strony działki nr [...] (na jej części), zgodnie z wnioskiem inwestora dopuszczono realizację inwestycji, ograniczając się do wyznaczenia jedynie linii rozgraniczających teren inwestycji. Przepis art. 54 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie nakazywał zaś wyznaczenia "nieprzekraczalnej linii zabudowy", a jedynie określenia linii rozgraniczających teren inwestycji. Co do wskaźnika wysokości zabudowy organ I instancji zasadnie przyjął różne wysokości ze względu na różnice w wysokościach poszczególnych skrzydeł istniejącego budynku, co odpowiada treści wniosku. Zaznaczył przy tym, że rozbudowywana część budynku nie może być wyższa od istniejącej części budynku.

Reasumując Sąd uznał, że z powodu opisanych wyżej naruszeń prawa procesowego i materialnego decyzje organów obu instancji wymagają uchylenia. Dlatego Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I. wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku, w szczególności rozważy znaczenie przedmiotowej inwestycji w rozumieniu art. 50 ust. 1 u.p.z.p. i tego ewentualne dalsze konsekwencje w procedowaniu sprawy.

Zważywszy na uwzględnienie skargi, Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r. poz. 215 ze zm.) zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł, jako sumę uiszczonego wpisu od skargi (500 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz stawki wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł).