Uzasadnienie
Naczelnik Wydziału Spraw Społecznych i Zdrowia Urzędu Miejskiego (działający z upoważnienia Prezydenta Miasta) decyzją z dnia [...] – wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26.10.1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 230 ze zmian.) oraz Uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] w sprawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych – odmówił W. S. wydania zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych do 4,5 % zawartości alkoholu oraz na piwo od 4,5 % - 18 % i powyżej 18 % zawartości alkoholu, w pubie " A" w K. przy ul. [...].
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, iż w dniu 04.12.2001r. Zarząd Miasta zaopiniował negatywnie wniosek W. S. o wydanie powyższego zezwolenia Nie wniósł on bowiem opłaty za korzystanie z poprzednio wydanego zezwolenia za 2000r. w ustawowym terminie - tzn. do dnia 31.01.2000r., wobec czego zezwolenie to wygasło w dniu 01.02.2000r. (decyzję o wygaśnięciu zezwolenia wydano w dniu 12.12.2000r.), a ponowny wniosek o wydanie zezwolenia złożony został w dniu 29.10.2001r.. Tymczasem zgodnie z § 12 załącznika do powołanej powyżej uchwały Rady Miejskiej wniosek taki mógł być złożony nie wcześniej niż po upływie roku od daty wydania decyzji o wygaśnięciu zezwolenia. Ponadto przeciwko W. S. toczy się przed Sądem Rejonowym postępowanie karne w związku z popełnionym przez niego przestępstwem sprzedaży i podawania napojów alkoholowych bez wymaganego zezwolenia.
Pismem z dnia 14.08.2002r. W. S. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, które nie przewidują żadnych ograniczeń co do terminu składania wniosków o wydanie zezwolenia. Ponadto organem właściwym do wydania kwestionowanej decyzji był Prezydent Miasta.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, a decyzją z dnia [...] umorzyło je jako bezprzedmiotowe. Organ II instancji został bowiem poinformowany w toku postępowania, iż wnioskodawca W. S. zgłosił z dniem 31.05.2002r. likwidację działalności gospodarczej w przedmiotowym pubie, wobec czego Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] wykreślił ją z ewidencji działalności gospodarczej. W tej sytuacji dalsze postępowanie zostało uznane za bezprzedmiotowe.
W. S. zaskarżył powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o stwierdzenie nieważności orzeczenia organu I instancji. Według niego nie było przesłanek do uznania postępowania przed organem II instancji za bezprzedmiotowe, gdyż decyzja odmawiająca wydania zezwolenia wywołała określone skutki prawne i finansowe w stosunku do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, wobec czego bez znaczenia pozostaje fakt jej późniejszej likwidacji. Umorzenie postępowania uniemożliwiło skarżącemu dochodzenie roszczeń z tytułu rażącego naruszenia prawa przez organ I instancji. Podniósł on również zarzut dotyczący wydania merytorycznej decyzji przez niewłaściwy organ.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga W. S. zasługiwała na uwzględnienie.
Według przepisu art. 105 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania jedynie w sytuacji, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Sąd podzielił zarzut skarżącego, według którego nie można było przyjąć, iż w niniejszej sprawie zachodziła powyższa przesłanka.
Zgodnie bowiem ze stanowiskiem przyjętym w doktrynie i podzielonym w pełni przez skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie bezprzedmiotowość postępowania w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji obejmuje wyłącznie przypadki braku decyzji lub niedopuszczalności weryfikacji decyzji w tym trybie (patrz m.in.: B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo, nr 8/2001, s. 29 – 38). Sprawy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji należą do kategorii spraw administracyjnych procesowych, których istotą jest dokonanie w trybie unormowanym prawem procesowym (w formie decyzji) konkretyzacji normy prawa procesowego regulującej określone rodzaje wadliwości decyzji administracyjnej w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia zgodnego z prawem danej sprawy administracyjnej materialnej. Sprawy administracyjne procesowe są powiązane ze sprawą administracyjną materialną, ich byt prawny jest bowiem uzależniony od rozpoznania i rozstrzygnięcia ostateczną decyzją administracyjną sprawy materialnej. Nieistnienie ostatecznej decyzji administracyjnej dotyczącej stosowania prawa materialnego prowadzi do braku podstaw prawnych powstania sprawy procesowej.
Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem odrębna sprawa procesowa – rozpoznanie i rozstrzygnięcie prawidłowości sprawy administracyjnej materialnej pod kątem ewentualnych kwalifikowanych wad prawnych określonych w przepisie art. 156 § 1 kpa. Decyzja podjęta w takim postępowaniu przesądza o bycie prawnym decyzji podjętej w postępowaniu zwyczajnym.
Z tego względu jedynymi przypadkami w których można mówić o bezprzedmiotowości tego rodzaju postępowania (skutkującym jego umorzeniem z mocy art. 105 § 1 kpa) są: brak obowiązującej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji materialnoprawnej lub wyłączenie dopuszczalności weryfikacji decyzji w tym trybie. Dopóki dana decyzja nie została wyeliminowana z takiego obrotu (np. uchylona w postępowaniu odwoławczym lub w trybie wznowienia postępowania), albo też przepisy ustawy nie dają w stosunku do niej możliwości dokonania powyższej weryfikacji (np. w odniesieniu do decyzji nieostatecznej) nie ma podstaw do uznania bezprzedmiotowości postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności.
W przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji z dnia [...] stała się ostateczna i nie została w jakikolwiek sposób wyeliminowana z obrotu prawnego, wobec czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno – po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - podjąć decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, tzn. podjąć decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji lub też o odmowie takiego stwierdzenia (art. 158 § 1 kpa).
Bez znaczenia dla bytu prawnego decyzji organu I instancji i toczącego się postępowania o stwierdzenie jej nieważności jest fakt wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej działalności W. S., polegającej na prowadzeniu baru "Pub A". Stroną postępowania i adresatem decyzji wydanej przez organ I instancji był bowiem W. S., to jest osoba fizyczna, a nie prowadzona przez niego działalność gospodarcza. Skarżący poprzez likwidację prowadzonej przez niego działalności nie utracił zdolności prawnej, a zatem istnieje nadal podmiot postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której unieważnienia ten podmiot żąda.
Z tego względu Sąd uznał, że umorzenie postępowania przed organem II instancji z powodu likwidacji przedmiotowej działalności gospodarczej stanowiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 kpa), które miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.
Ponieważ zarzuty skargi okazały się uzasadnione, Sąd na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr.153, poz.1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1271 z późn. zmian.) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
O kosztach postanowiono zgodnie z art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a podstawę prawną wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 152 tej ustawy.
/-/B. Sokołowska /-/B. Koś /-/T. Geremek
KPd