Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2019 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania M. K., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (zwany dalej "Burmistrzem") z dnia [...] sierpnia 2019 r., [...] o odmowie ustalenia na rzecz odwołującego się warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 5 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przewidzianej do realizacji na działkach [...] i [...] przy ul. [...] z [...].
Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.
Wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. M. K. wystąpił o ustalenie na jego rzecz warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji (k. 35-36 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Pismem z dnia [...] lipca 2019 r., [...] Burmistrz wezwał M. K. do uzupełnienia wniosku w zakresie oświadczeń dostawców uzbrojenia terenu, a także podania cech i parametrów planowanej zabudowy: wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wysokości do kalenicy, kierunku głównej kalenicy w stosunku do frontu działki oraz szerokości elewacji frontowej (k. 33 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
W piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. M. K. uzupełnił wniosek wskazując, że dla projektowanej zabudowy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna wynieść 8,5 m do 9 m, wysokość do kalenicy 10-12 m, kierunek głównej kalenicy powinien być prostopadły do [...], a szerokość elewacji frontowej powinna wynosić 21-23 m dla jednego budynku, przy czym planuje się w następnych etapach budowę budynków bliźniaczych (k. 32 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Dnia [...] sierpnia 2019 r. uprawniony urbanista opracował analizę urbanistyczną oraz sporządził projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy wraz z załącznikami (k. 21-27 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r., [...] Burmistrz zawiadomił strony o wszczęciu postępowania (k. 19 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Tego samego dnia skierował też do stron zawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego (k. 18 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., [...] Burmistrz, działając na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018, poz. 1945 ze zm., dalej "u.p.z.p."), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez M. K. inwestycji. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że inwestycja dotyczy budowy pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z 60 lokalami i przewidywaną powierzchnią zabudowy – 1650 m2. Budynki mają mieć 3 kondygnacje naziemne i wysokość 12 m, natomiast szerokość elewacji frontowej – 23 m. Tymczasem w toku analizy urbanistycznej ustalono, że otoczenie inwestycji to budynki mieszkalne jednorodzinne – drobna zabudowa jednokondygnacyjna z poddaszem użytkowym i nieużytkowym. Szerokość elewacji frontowych oscyluje od 5,8 do 18,5 m, a ich średnia wynosi 11,28 m. Średni wskaźnik zabudowy wynosi 18 %, natomiast średnia wysokość do głównej kalenicy oscyluje na poziomie 7,63 m.
Zdaniem organu w okolicznościach sprawy jest jednoznacznym, że planowana zabudowa nie jest możliwa do realizacji. Na obszarze analizowanym nie występuje zabudowa o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej, a parametry zabudowy znacznie przekraczają parametry zabudowy istniejącej. To oznacza, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest spełniony.
W odwołaniu M. K. zarzucił naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej "r.s.s.u.w.") poprzez ustalenie granic obszaru analizowanego w rozmiarach minimalnych, podczas gdy w związku z koncentracją zabudowy tylko w jednej części tego obszaru uzasadnione było poszerzenie obszaru analizowanego. Zdaniem odwołującego się naruszono także art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że żadna z sąsiednich działek nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, podczas gdy nowa zabudowa nie różni się istotnie od istniejącej w otoczeniu. W motywach odwołania M. K. akcentował, że uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może przemawiać za poszerzeniem granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. Zaznaczył także, że kształt działki pozwala przyjąć za punkt wyjścia dla ustalenia promienia obszaru analizowanego dłuższy bok działki [...].
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2019 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "K.p.a."), utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy. W motywach rozstrzygnięcia przytoczyło ustalenia Burmistrza dotyczące parametrów zabudowy projektowanej i zastanej w otoczeniu inwestycji. Zaznaczyło dalej także, że prawidłowo wyznaczono obszar analizy, który zakreślono jako trzykrotność frontu działki (50,5 m), czyli 151,5 m. W konkluzji decyzji Kolegium wskazało, że w okolicznościach sprawy budowa 5 budynków mieszkalnych wielorodzinnych na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie stanowiłoby kontynuacji funkcji w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Oznacza to, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie został spełniony.
W skardze M. K. ponowił zarzuty i zasadnicze motywy odwołania oraz wnioskował o uchylenie zaskarżonej decyzji (mylnie nazywając ją "postanowieniem"). Wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Negatywne dla inwestora rozstrzygnięcie oparto na stanowisku, że projektowana zabudowa nie spełnia warunku kontynuacji zabudowy z obszaru analizowanego stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Zgodnie przywołanym wyżej przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Należyte odczytanie przywołanej tu regulacji wymaga także oczywiście sięgnięcia do przepisów rozporządzenia wydanego na podstawie art. 61 ust. 7 u.p.z.p. Określa ono szczegółowo procedurę i merytoryczną stronę ustalania poszczególnych parametrów i wskaźników dla nowej zabudowy.
W niniejszej sprawie przedmiotem sporu na etapie postępowania administracyjnego okazały się ustalenia dotyczące funkcji projektowanej zabudowy (5 budynków mieszkalnych wielorodzinnych) rozpatrywanej w kontekście zabudowy w otoczeniu (zabudowa mieszkalna jednorodzinna), a także uregulowane w rozporządzeniu (r.s.s.u.w.): procedura ustalania obszaru analizowanego (§ 3) oraz kwestie ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy (§ 5), szerokości elewacji frontowej (§ 6), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7) i wreszcie wysokości projektowanego budynku (§ 8).
Tytułem wstępu Sąd wskazuje, że kontrolując zaskarżoną decyzję miał na uwadze, że w literaturze prawniczej (zob.: Z. Niewiadomski, red. i inni, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2019, komentarz do art. 61, wyd.el. Legalis) i orzecznictwie (zob.: chociażby wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2017 r., II OSK 1086/15, cytowany podsumowaniu skargi) ugruntował się pogląd, iż na potrzeby warunków zabudowy rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.
Dalej wywodzi się także, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji "sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić".
Powyższe jest powszechnie akceptowaną dyrektywą, której Sąd w tym składzie nie kwestionuje. Należy jednak zarazem pamiętać, że jest to tylko reguła ogólna wywodzona z kontekstu systemowego, a nie ścisła, obowiązująca norma prawna. Stanowić ona może pomoc w przypadku interpretacji zagadnień budzących wątpliwości, natomiast nie może być nadużywana i stosowana jako narzędzie usprawiedliwiania potrzeby dopuszczenia zabudowy, która nie spełnia wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. lub łamie reguły ustalone poszczególnymi przepisami r.s.s.u.w.
Odnosząc się do zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności wskazać, że analiza urbanistyczna znajdująca się w aktach została przygotowana rzetelnie i spełnia wymogi z § 3 ust. 1 i 2 r.s.s.u.w.
Analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. przygotowała mgr inż. arch. K. S.. Osoba ta była także autorem projektu decyzji wydanej w pierwszej instancji.
Zgodnie z § 3 ust. 2 r.s.s.u.w. obszar analizowany wyznaczono w promieniu trzykrotności frontów działek [...] i [...] (3 x 50,5 = 151,5 m), a do tego uwzględniono w całości działki znajdujące się na jego obrzeżach. Analiza pozwoliła ustalić, że w otoczeniu inwestycji projektowanej przez M. K. znajduje się przede wszystkim zabudowa jednorodzinna. Jest to zabudowa niewielka – jednokondygnacyjna z poddaszem użytkowym lub nieużytkowym. Szerokość elewacji frontowych wynosi 5,8 do 18,5 m, a średnia w tym zakresie to 11,28 m. Na obszarze analizowany wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 18 %. Z kolei średnia wysokość do głównej kalenicy oscyluje na poziomie 7,63 m. Wszystkie wymienione tu dane zostały opisane w analizie oraz zestawione w tabeli. Dane te utrwalono odpowiednio na k. 24 i 21 akt administracyjnych organu pierwszej instancji.
Kontynuując powyższy wątek i odnosząc się zarazem do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że nie podziela poglądu skarżącego, iż obszar analizy należałoby w sprawie poszerzyć, względnie inaczej ulokować. Obszar analizowany wyznaczono na bardzo dużym obszarze, a jego granice są pochodną (wielokrotnością) długości frontu działek inwestycyjnych. Wymiary terenu badanego przez urbanistę odpowiadają § 3 ust. 2 r.s.s.u.w. W ocenie Sądu trudno także twierdzić, że obszar analizowany – tak znaczący wielkościowo jak przyjęto w sprawie – nie odzwierciedla charakterystyki przestrzennej i zagospodarowania otoczenia.
Ocenę dopuszczalności lokalizacji zabudowy projektowanej przez M. K. należy rozpocząć od określenia jej funkcji. W ocenie Sądu zabudowa ta na nie odpowiada funkcji zabudowy z obszaru analizowanego. Skarżący planuje zlokalizować 5 budynków wielorodzinnych o kilku kondygnacjach, gdy tymczasem w otoczeniu znajduje się wyłącznie drobna zabudowa jednorodzinna.
Zgodnie z § 5 ust. 1 r.s.s.u.w. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. § 5 ust. 2 r.s.s.u.w. stanowi natomiast, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.
Zabudowa projektowana przez M. K. nie kontynuuje wskaźnika zabudowy zastanej (18 %), gdyż została określona na poziomie 35 %. Urbanista nie dopuściła przy tym możliwości zastosowania wyjątku z § 5 ust. 2 r.s.s.u.w.
Zgodnie z § 6 ust. 1 r.s.s.u.w. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W myśl § 6 ust. 2 r.s.s.u.w. dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.
Z tabeli znajdującej się na k. 21 akt administracyjnych organu pierwszej instancji jednoznacznie wynika, że dla wszystkich działek zabudowanych w obszarze analizy średnia szerokość elewacji frontowej dla budynków mieszkalnych wynosi 11,28 m. Projektowana przez M. K. szerokość elewacji frontowej (23 m) znacząco odbiega od ustalonego wskaźnika z obszaru analizowanego, a więc taka szerokość zabudowy nie może być zaakceptowana jako kontynuacja zabudowy zastanej.
Także w tym przypadku urbanista nie dopuściła innej szerokości elewacji frontowej w oparciu o § 6 ust. 2 r.s.s.u.w.
Zgodnie z § 7 r.s.s.u.w.: "1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.
- 2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.
- 3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.
- 4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1".
Podobnie jak to stwierdzono w odniesieniu do pozostałych wskaźników i parametrów zabudowy, również wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (8,5-9 m) w sposób zdecydowany odbiega od tej wysokości dla budynków na obszarze analizowanym (3,31 m).
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w otoczeniu działek [...] i [...] nie ma zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia pozwalający określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. W toczeniu inwestycji znajdują się zupełnie inne budynki – tak w zakresie funkcji (mieszkalne jednorodzinne) jak i gabarytów.
Całościowa analiza r.s.s.u.w., włącznie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozwala wyprowadzić wniosek, że wolą prawodawcy jest w instytucji warunków zabudowy uczynienie "kontynuacji" zabudowy (w tym także jej gabarytów) wiodącą zasadą, która znajduje odzwierciedlenie w regułach ustalania sposobów zapewnienia tej kontynuacji w odniesieniu do poszczególnych wskaźników, cech i parametrów. Nie potrzeba specjalistycznej wiedzy, aby uzmysłowić sobie, że czym innym jest urbanistyczne "przełamanie" ogólnej kontynuacji zabudowy na danym obszarze, któremu właśnie służą wyjątki w poszczególnych przepisach r.s.s.u.w. (pozwala to na przykład na dopuszczenie dominant wysokościowych, czy wprowadzanie do otoczenia obiektów szczególnie uzasadnionych potrzebami lokalnymi), a czym innym próba tworzenia zabudowy odbiegającej od zabudowy zastanej i bazującej na ekstremach z obszaru analizowanego. To ostatnie nie może być akceptowane, gdyż w przeciwnym przypadku doszłoby do wypaczenia funkcji, jakim instytucja warunków zabudowy służy (zapewnienie ładu przestrzennego przez kontynuację zastanego sposobu zagospodarowania terenów).
Budynki wielorodzinne planowane przez M. K. nie odpowiadają funkcji istniejącej w otoczeniu zabudowy jednorodzinnej, a nadto mają one mieć znacząco większą powierzchnię w stosunku do działki, większą szerokość oraz wysokość. Oznacza to, że nie kontynuują one zabudowy zastanej na obszarze analizowanym w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników. W konsekwencji żądania ustalenia warunków zabudowy według wniosku skarżącego nie można było uwzględnić.
W tym stanie rzeczy zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję Kolegium należało uznać za zgodną z prawem. Skarga podlegała więc oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.