Uzasadnienie
Decyzją z [...] października 2001 r. Nr [...] Starosta Powiatu w K. O. działając m.in. na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 6 pkt 6 lit. a, art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14.12.1994 o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 6 poz. 56 z późn. zm.) orzekł o uznaniu L. K. za osobę bezrobotną odmawiając przyznanie prawa do zasiłku. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu rejestracji L. K. spełniała warunki do uznania ją za osobę bezrobotną, jednakże suma okresów zatrudnienia przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji jest mniejsza niż wymagane art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu 365 dni, co stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia zasiłku. W odwołaniu od powyższej decyzji L. K. wniosła o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z [...] grudnia 2001 r. wskazując jako podstawę rozstrzygania także art. 23 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie I instancyjne.
Z akt administracyjnych wynika, że L. K. prowadziła działalność gospodarczą i z tego tytułu w okresie od [...] lipca 1992 do [...] kwietnia 2001 podlegała ubezpieczeniu społecznemu, a składki na ubezpieczenie społeczne opłacane były do [...] stycznia 1999. Składki zaś na fundusz pracy opłacane były za okres do [...] sierpnia 1999. W tych okolicznościach organ odwoławczy argumentował, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji L. K. nie opłacała składek na fundusz pracy, co nie daje podstawy do przyznania zasiłków w myśl wskazań art. 23 ust. 3 pkt 2d w/w ustawy. Rozpoznając wniosek co do zasiłku przedemerytalnego, to odwołująca się nie może uzyskać i tego świadczenia gdyż zgodnie z art. 37 j omawianej ustawy o zatrudnieniu taki zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej przede wszystkim warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku. Skoro L. K. prawa do zasiłku dla bezrobotnych nie uzyskała, to nie może się domagać zasiłku przedemerytalnego.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego L. K. kwestionując rozstrzygnięcie Wojewody domagała się z kolei świadczenia przedemerytalnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi dodatkowo na rozprawie wyjaśniając, iż przedmiotem rozstrzygnięcia odwoławczego był zarówno zasiłek bezrobotny jak i przedemerytalny.
Skargę wniesiono jeszcze pod rządami ustawy z dnia 11.5.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74 poz. 368 z późn. zm.). W międzyczasie doszło do reformy sądownictwa administracyjnego. W myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga ma uzasadnione podstawy chociaż nie z powodów w niej przytoczonych. Sąd Administracyjny nie jest przy tym związany ani zarzutami, ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i rozstrzyga generalnie o legalności zaskarżonego aktu oraz go poprzedzającego w granicach danej sprawy, niezależnie od jakości wskazywanych przez stronę argumentów (art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.). Tymczasem zaskarżone rozstrzygnięcie narusza prawo. Po pierwsze organy obu instancji nie ustaliły w zasadzie przedmiotu postępowania. Z karty zgłoszenia jak i z dalszych czynności podjętych w toku postępowania administracyjnego nie wynika jednoznacznie czy L. K. domagała się i to od początku zasiłku przedemerytalnego, czy też żądanie to zgłosiła dopiero w dalszym toku postępowania – w odwołaniu. Według twierdzeń organu odwoławczego zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczyło obu tych kwestii.
Organ odwoławczy jednak przeoczył, że rozstrzygnięcie I instancyjne objęło wyłącznie prawo do zasiłku dla bezrobotnych oraz poprzedzające takie rozstrzygnięcie ustalenie, że wnioskująca odpowiada kryterium osoby bezrobotnej w rozumieniu przepisów z dnia 14 grudnia 1994 o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu wówczas obowiązującym.
Organ I instancyjny nie orzekał o zasiłku przedemerytalnym. W tej sytuacji rozstrzyganie przez Wojewodę co do tego ostatniego oznacza naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz wynikającej z tej zasady kolejnej – tożsamości spraw w rozumieniu art. 15 kpa. Zakres rozstrzygania spraw administracyjnych decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia objętego decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem rozszerzać zakresu sprawy rozstrzyganej przed organem pierwszoinstancyjnym i nie może zmieniać rodzaju sprawy. Oznacza to, że w postępowaniu odwoławczym musi być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama przedmiotowo i podmiotowo, a organ drugiej instancji nie może wydać decyzji w innej sprawie niż ta, która była przedmiotem decyzji pierwszej instancji. Odmienne rozumienie przytoczonej zasady stanowi o naruszeniu przepisów procedowania co najmniej w stopniu wpływającym w sposób istotny na rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy z dnia 30.08.2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm).
Podobnie istotnym uchybieniem jest brak określenia przedmiotu sprawy przed organem pierwszej instancji. Taki osąd można wysnuć również z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, które jako przedmiot postępowania uznało także przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego.
Przedstawiony stan rzeczy prowadzi zgodnie z przywołanym wyżej przepisem do uchylenia zaskarżonego aktu oraz go poprzedzającego oraz stosownie do art. 200 procedury sądowo-administracyjnej do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania. Rzeczą organów administracyjnych przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wyjaśnienie i rozważenie przedmiotu żądania L. K. i w tych granicach stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rozpatrzyć ewentualne postępowanie odwoławcze.
/-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ P. Miładowski /-/ E. Makosz-Frymus
TG