Uzasadnienie
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 90 ust. 1 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 98/97/ 602 ze zm.- dalej prd), § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz.U. 69/02/640, zm. 205/02/1736- dalej rozporządzenie), i § 2 i § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d i pkt 4 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz.U. 150/01/1680 ze zm.- dalej rozporządzenie w sprawie uprawnień) Starosta [...] orzekł o: 1) wydaniu S. D. w drodze wymiany dokumentu serii [...] nr [...] prawo jazdy kategorii ABCT;
- 2) odmówił S. D. wydania dokumentu w zakresie kategorii B+E, C+E.
Postępowanie toczyło z się z uwagi na złożenie dnia [...] r. przez S. D. wniosku o wymianę prawa jazdy kat. ABCE nr [...] druk serii nr [...], wydanego przez Burmistrza Gminy i Miasta w [...] dnia [...] r. W wyniku weryfikacji akt ewidencyjnych kierowcy Starosta ustalił, że po złożeniu egzaminu dnia [...] r. Wnioskodawca uzyskał kwalifikacje wymagane do otrzymania prawa jazdy kat. III i IV, i na tej podstawie otrzymał dnia [...] r. prawo jazdy kategorii amatorskiej i motocyklowej. Dnia [...] r. kierowca po złożeniu egzaminu uzyskał kwalifikacje wymagane dla prawa jazdy kat. C+T i dnia [...] r. otrzymał prawo jazdy nr [...] na druku [...] z potwierdzonymi kategoriami ABCET mimo, że nie wykazał się posiadaniem uprawnień dla kategorii E. Dokument ów unieważniono przez skreślenie a dnia [...] r. wydano nowy dokument serii [...] nr [...] z potwierdzeniem tych samych kategorii. Dnia [...] r. z uwagi na zniszczenie poprzedniego dokumentu, organ wydał kierowcy prawo jazdy kat.
ABCE nr [...] na druku[...], a strona potwierdziła otrzymanie prawa jazdy kat. ABCET. Ów dokument przełożono wraz z wnioskiem o wymianę dokumentu na prawo jazdy nowego wzoru. Weryfikacja akt kierowcy nie potwierdziła posiadania przezeń kwalifikacji wymaganych do uzyskania prawa jazdy kat. E, zatem wezwano Wnioskodawcę do wyjaśnienia i uzupełnienia braków. Wnioskodawca oświadczył, że kat. E uzyskał równocześnie z kat. C, przeto Starosta wystąpił do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] o odtworzenie z protokołu egzaminacyjnego nr [...] z dnia [...] r. wyniku egzaminu kierowcy. Urząd Wojewódzki w [...] po sprawdzeniu wyniku egzaminu przesłał przy piśmie z dnia [...] r. odtworzenie wyniku egzaminu, z którego wynika, że S. D. składał egzamin wyłącznie na prawo jazdy kat. CT. Z kopii pisma z [...] r. zwanego zaświadczeniem wynika, że S. D. jeździł samochodem marki Star jako kierowca od 13.12.1981 do 31.12.1983 nr rej. [...].
Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 13 października 1983 r. w sprawie kierowców pojazdów silnikowych (Dz.U. 59/83/269- dalej rozporządzenie z 1983), prawo jazdy mogła uzyskać osoba, która: 1. spełniała warunki ustalone dla osób ubiegających się o poszczególne kategorie prawa jazdy;
- 2. miała wymaganą sprawność fizyczną i psychiczną;
- 3. złożyła egzamin w zakresie obowiązującego programu. Do uzyskania kat. E. wymagano, posiadania prawa jazdy kat. B, C lub D i co najmniej roczną praktykę w kierowaniu pojazdami rodzajów wymienionych w posiadanym prawie jazdy (§ 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 1983). Uzyskanie kategorii E przez kierowcę na podstawie udowodnienia, że przez 1 rok kierował pojazdem samochodowym o dopuszczalnym ciężarze całkowitym powyżej 3,5 tony (kat. C) lub autobusami (kat. D), było możliwe wyłącznie do końca 1983 r. (§ 198 ust. 2 pkt 3 Ministra Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lipca 1968 r. w sprawie ruchu na drogach publicznych- Dz.U. 27/68/183- dalej rozporządzenie z 1968). Z akt kierowcy wynika, że kat. E potwierdzono w prawie jazdy z dnia [...] r. nr [...] druk serii [...] (decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z[...].). Druk ów został unieważniony przez skreślenie i S. D. otrzymał dnia [...] r. nowe prawo jazdy nr [...] druk serii [...], wydane przez Naczelnika Miasta i Gminy [...]. Uwzględniając fakt, że prawo jazdy nr [...] wydano dnia [...] r., a prawo jazdy nr [...] wydano [...] r. należało stwierdzić, że pismo z dnia [...] r., przedłożone przez [...] dla potwierdzenia wymaganej prawem praktyki w okresie od 13.12.1981 do 31.12.1983 r. na pojeździe ciężarowym nie stanowi dowodu uzasadniającego poświadczenie posiadania kwalifikacji dla uzyskania prawa jazdy kat. E w styczniu 1981 r. Potwierdzenie w grudniu 1984 r. odbytej praktyki na pojeździe ciężarowym zaprzeczało istniejącemu stanowi faktycznemu (kat. E wpisana w prawo jazdy w styczniu 1981 r.) i było niezgodne z obowiązującym wówczas stanem prawnym.
W odwołaniu od powyższej decyzji S. D. zarzucił zaskarżonej decyzji: naruszenie prawa materialnego: rażącą obrazę prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie § 198 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 1968 i pozbawienie S. D. prawa jazdy kat. C+E i B+E, bowiem uprawnienia te nabył do 31.12.1983 r., co potwierdzono [...] r. wydając prawo jazdy; błędną wykładnię § 2 rozporządzenia z 1983 przez jego niewłaściwe zastosowanie; obrazę przepisów postępowania przez: pominięcie jako dowodu nabycia kat. E w wyniku rozpatrzenia załączonego zaświadczenia w dniu [...] r. i przyznaniu zgodnie z § 2 i § 7 ust. 1 pkt 1 i 7 rozporządzenia z 1983 prawa jazdy tej kategorii za okres kierowania od 13.12.1981 do 31.12.1983 czyli 24 miesiące i 19 dni samochodem Star[...], co wykazało uprawnienia do uzyskania prawa jazdy kat. E; pominięcie, że S. D. miał i ma prawo jazdy kat. B od [...] a kat.
C od [...] r.; żaden dowód w sprawie nie wskazuje, że zaświadczenie załączone to ujawniono 1 raz ani, że jego treść nie była wykorzystana przy wystawieniu innego dokumentu urzędowego; nowe fakty których strona nie musiała powoływać, nie znając treści decyzji- że S.D. od 1976 miał jako właściciel i kierował samochodami osobowymi dostawczymi i miał przyczepy, mając prawo jazdy kat. B; stąd kat. B+E nabył co najmniej w 1978 r., a najpóźniej [...] r. Odwołujący się, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w zakresie prawa jazdy kat. B+E i C+E.
Decyzją z dnia [...] r. nr[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z § 7 ust. 1 pkt 4 lit.a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz.U. 150/01/1680) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Samorządowe Kolegium, po przedstawieniu przebiegu sprawy, podzieliło ustalenia faktyczne i poglądy prawne organu I instancji. W szczególności organ odwoławczy wskazał, że do dnia 31 grudnia 1983 r.- ostatniego dnia obowiązywania rozporządzenia z 1968 i ostatniego dnia, w którym można było uzyskać potwierdzenie nabycia uprawnień kat. E w trybie § 198 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, Wnioskodawca nie przedłożył wymaganego zaświadczenia o odbyciu co najmniej rocznej praktyki jako kierowca mający kat. C. Za takowe nie można uznać przedkładane obecnie zaświadczenie z dnia 20 grudnia 1984 r., bowiem uprawnienia kat. E w tym trybie można było uzyskać tylko do dnia 31 grudnia 1983 r. Skoro do tego dnia nie potwierdzono, w trybie do tego przewidzianym, nabycia uprawnień kat. E, to po 1 stycznia 1984 r. potwierdzenie nabycia uprawnień kat. E mogło się odbyć wyłącznie na podstawie przepisów ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. prawo o ruchu drogowym (dalej dprd)- po odbyciu wymaganego szkolenia i zdania egzaminu w zakresie tej kategorii.
W sprawie nie ma znaczenia, że w prawie jazdy nr [...] z [...] r. i wtórniku z [...] r. potwierdzono posiadanie kat. E. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia z 2002, przy wymianie dokumentów praw jazdy stosuje się zasady i tryb postępowania, określone w rozporządzeniu z 2001. W celu wydania prawa jazdy lub odmowy jego wydania należy przeprowadzić weryfikację dokumentów obejmującą m.in. sprawdzenie zgodności danych z ujętymi w prowadzonej ewidencji kierowców danymi w zakresie posiadanych uprawnień i zakazów oraz orzeczeń lekarskich, stwierdzających istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami (§ 7 ust. 1 pkt 1 lit.d) oraz sprawdzenie spełnienia przesłanek określonych w przepisach w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami do wydania prawa jazdy (§ 7 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia z 2001). W przypadku negatywnej weryfikacji dokumentów kierowcy, organ odmówi wydania prawa jazdy (§ 7 ust. 1 pkt 4 lit. c rozporządzenia z 2001).
O ile w aktach kierowcy brak potwierdzenia, w trybie i wg jakich zasad przewidzianych przepisami, uzyskania określonej kategorii, to organ nie ma podstaw do potwierdzenia tej kategorii w wydanym, w wyniku wymiany, dokumencie prawa jazdy- nawet, gdy w przedłożonym do wymiany dokumencie kategoria ta była uwidoczniona. Nie mają znaczenia przedłożone przy odwołaniu dowody potwierdzające posiadanie przez Wnioskodawcę samochodu osobowego marki Polonez, Mercedes, samochodu ciężarowego Żuk o ładowności 975 kg i przyczepy lekkiej o ładowności 300 kg.
S. D. wniósł skargę na powyższą decyzję powołując się na argumenty zawarte w odwołaniu. Organy obu instancji zbyt jednostronnie potraktowały sprawę- paradoksalnie- zaniechanie obowiązków lub niedbałość urzędników i konsekwencje ich zaniedbań przeniesiono na obywatela. Takie działanie jest krzywdzące, niesprawiedliwe i podważa zaufanie do instytucji państwowych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało w całości swą dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga jest zasadna, a w sprawie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...].
Ustawowe upoważnienie dla Ministra Infrastruktury zawarte w art. 150 ust. 2 prd dotyczyło określenia warunków i terminów wymiany praw jazdy i innych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami lub potwierdzających dodatkowe kwalifikacje kierujących pojazdami oraz wysokość opłat za ich wymianę. Minister Infrastruktury nie otrzymał zatem ustawowego upoważnienia dla określenia warunków cofania nabytych praw jazdy w związku z ich wymianą.
Rozporządzenie w § 5 ust. 2 odsyła do zasad i trybu postępowania przy wydawaniu uprawnień do kierowania pojazdami, a więc do obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz.U. 150/01/1680 ze zm.), które w sposób nieostry w § 7 ust. 1 lit. d określało zadania organu do badania zasadności danych z ujętymi w prowadzonej ewidencji kierowców danymi w zakresie posiadanych uprawnień.
Zgodnie z art. 92 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319) rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w ustawie zasadniczej w celu wykonania ustawy i na podstawie szczegółowego upoważnienia w niej zawartego. Upoważnienie winno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Konstytucja zabrania jednak konstrukcji tzw. "upoważnień kaskadowych" do wydania aktu wykonawczego, zaś samym upoważnieniom ustawowym stawia wysokie wymagania co do precyzji, z jaką winny określać cechy aktu wykonawczego. Nie można zatem w rozporządzeniu wykonawczym rozszerzać materii przekazanej do uregulowania przez ustawę poprzez odsyłanie do kolejnych aktów wykonawczych (wyrok NSA z 15 I 2002 r.- II SA 2348/00).
Zakres zastosowania przepisów rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2001 r. w postępowaniu o wymianę praw jazdy ograniczony jest zakresem delegacji zawartej w art. 150 ust. 2 prd, w którym wskazano, jakie kwestie Minister Infrastruktury zobligowany był uregulować w drodze aktu wykonawczego. Analiza treści tej delegacji wskazuje, że w ramach postępowania o wymianę tych dokumentów zastosowanie mają wyłącznie te przepisy rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, które nie dotyczą weryfikacji posiadanych przez kierowcę uprawnień. Jeśli organ prowadzący postępowanie stwierdzi, iż zachodzą rozbieżności między posiadanym prawem jazdy, a dokumentacją znajdującą się w ewidencji kierowcy, może skorzystać z uprawnień, jakie na podstawie delegacji zawartej w art. 100 ust. 1 prd uregulowano w rozporządzeniu w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami.
W doktrynie trafnie wskazuje się, że wydanie dokumentu w postaci prawa jazdy poprzedza wydanie decyzji o przyznaniu prawa jazdy (W. Kotowski "Ustawa prawo o ruchu drogowym. Komentarz praktyczny" DW ABC 2002 s.583 uw. 1). Aktualne w tej materii pozostaje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle podobnej instytucji- rejestracji pojazdu, która odbywa się w drodze decyzji administracyjnej, nie zaś czynności materialnoprawnej (art. 73 ust. 1 prd; uchwały: 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24.9.2001- OPS 6/01- Jur. 12/01/34; 5 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.11.1999: OPK 24/99 i OPK 25/99- ONSA 2/00/54 i 55, akceptowane przez R.A.Stefańskiego "Prawo o ruchu drogowym. Komentarz" DW ABC 2005 s. 463 uw. 1).
Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności bądź wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kpa lub w ustawach szczególnych (art. 16 § 1 kpa). Z upoważnienia zawartego w art. 150 ust. 2 prd nie wynika prawna możliwość pozbawiania uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych danej kategorii, nabytych na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów prawa.
Wydane Skarżącemu prawo jazdy zostało wydane na podstawie decyzji administracyjnej i jej zmiana wymaga nadzwyczajnego trybu przewidzianego w Kodeksie postępowania administracyjnego dla wzruszenia decyzji ostatecznych (art.: 145, 156, 154, 155 kpa). Organ nie zastosował żadnego ze wskazanych w ustawie trybów.
Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270 ze zm.), w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i na podstawie art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji co do odmowy wydania prawa jazdy w zakresie kategorii B+E i C+E.
Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji czyniło niemożliwym odniesienie się do zagadnień merytorycznych, podnoszonych w skardze. Jedynie zatem na marginesie należy wskazać, że organ administracji publicznej winien rozważyć, czy poszczególne decyzje o przyznaniu praw jazdy miały charakter deklaratoryjny, czy konstytutywny- zwłaszcza w tej części, w której stwierdzały spełnienie normatywnie określonych wymogów dla uzyskania poszczególnych kategorii uprawnień.
Art. 152 tej ustawy zastosowano w części, w której zaskarżona decyzja orzeka o wymianie prawa jazdy kat. ABCT.
/-/ M.Dybowski /-/D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ P.Miładowski jf